镇政府掌管村公章：村委会变村政府是法治的倒退

2009年08月18日02:35

　　新京报社论

　　经合法选举当选为连云港市赣榆县沙河镇新合村村主任的尹世忠在上任后，镇政府“代管”了村里的公章和财务，并另行指派“村负责人”主持村里事务。而镇政府每年向村里下达18万元“任务款”，导致村委会负债近百万元，为完成任务而集资垫付的多名村干部则将村委会告上法庭。因无法还债，身为村委会法定代表人的尹世忠被法院拘留释放后，被迫赴外地打工，躲债“逃官”。





　　关于乡镇政府与村委会的关系，1998年修订试行的《村民委员会组织法》时，对此问题曾有过激烈争论。尽管不少乡镇干部出于行政效率等考虑，坚决主张“领导论”，但基于《宪法》已明确了村民自治的性质，村委会作为一种非政权性质的权力共同体，政府对其“领导”有违宪政精神。因此，《村民委员会组织法》最终明确规定，乡镇政府对村委会工作予以指导、支持和帮助。

　　虽然法律很明确，但在乡村管理体制的转型过程中，由于不少乡镇政府依然迷恋传统的“领导”模式，依然习惯于将村级权力视为乡镇政府领导下的“村政府”，因而粗暴干涉村民自治、架空村委会权力的“越权”之举并不少见。

　　事实上，近年来“村章乡管”、“村财乡管”早非个案，这些做法往往打着“防止村干部‘以章谋私’、‘以权谋私’”的旗号，甚至被当作先进经验加以推广。其实这种理由完全站不住脚，从本质而言，要防止村干部借助公章、财务等谋私，更重要的是以民主的方式解决问题，在村级公共权力内部完善、激活民主决策、民主监督等机制，以及当村官腐败发生后，为村民提供有效的司法救济等渠道，而不是由乡镇政府以行政化手段越俎代庖，以牺牲民主的代价换取所谓的“反腐效应”，否则，村民自治就势必走向倒退。

　　真正危险的是，一些乡镇政府对村民自治的粗暴干涉和操纵，实际上是出于行政腐败之追求。有调查就表明，一些“代管”村委会公章的乡镇政府，私自滥用村委会公章谋取经济利益的现象远超村干部的“公章私用”。同样，沙河镇政府每年强制新合村交纳的18万“任务款”并无合法依据，难免被村民抵制，这就不难解释，“代管”公章、财务，架空爱较真、曾带领村民上访的民选村主任尹世忠，另行指派“听话”的“村负责人”等等，都只是为了更为方便、更有效率地敛取不当利益。

　　近年来，随着农村税费制度的改革，乡镇政府乱收费、乱摊派的空间大大压缩，与此同时，村民的权利意识也日益勃兴。在此情形下，一些乡镇政府转而通过控制村级财务、培植“村级代理人”等方式，与民争权争利，使乱摊派、乱收费等死灰复燃，转化为行政腐败利益。这类现象不仅异化了村民自治，也抵消了中央为减轻农民负担所付出的努力。

　　为了遏制和预防上述“权力侵蚀”的危险，应当在制度层面作出进一步改进。目前，《村民委员会组织法》修订已提上议事日程，在修法过程中，有必要进一步厘清农村基层政府与村民自治、村委会之间的关系。比如，对乡镇政府的“指导”功能作出更明确界定，对村委会与乡镇政府的权限作出更明确划分，对乡镇政府不当干预村民自治、“代行”村委会权力的行为设置更严厉的制裁，并提供救济途径等。

　　同时，相应的改革措施也不容拖延，比如，进一步精简乡镇政府机构和人员，进一步加大财政转移支付力度以弥补乡镇政府经费缺口，等等，从根本上铲除农村基层政府与村争权、与民争利的驱动力。


赣榆县沙河镇：架空新合村主任尹世忠

■ 核心提示

　　连云港市赣榆县沙河镇新合村人尹世忠，曾带领村民上访举报村干部违法问题。2007年12月23日，经村民换届选举他成为该村村主任。因村里公章和财务账目均为镇政府“代为保管”，镇政府另行指派“村负责人”，尹世忠自认“被架空”。



妻子责怪尹世忠竞选村委会主任

　　当地镇政府向村里下达每年18万元的“任务款”，村干部为完成任务，不得不自行集资垫付，辖1600多人的新合村村委会因此负债近百万元，为讨回“集资款”，10多名离职干部将村委会告上法庭。

　　2009年1月21日，因无法按时还债，作为村委会法定代表人的尹世忠共被法院拘留40天，被释后，尹世忠远赴外地打工，躲债“逃官”。

　　8月4日，临近立秋，苏北小城赣榆仍显燥热。

　　尹世忠觉得自己心已寒透了，在县城待了5天，他将再次踏上“躲债逃官”之路。

　　46岁的尹世忠是沙河镇新合村人，2007年当选村委会主任，正准备“大展雄图”时，却陷入尴尬。

　　沙河镇政府“代管”新合村公章和财务账目，并指派“村负责人”主持村里大小事务，尹世忠在其领导下开展工作。

　　为完成每年镇政府下达给村里18万元的任务款，“村负责人”以村委会的名义，向村干部或群众借款垫付，至今年初，新合村债务已达百万。

　　多名离职村干部讨要欠款未果后，将村委会告上法庭。

　　作为村委会法定代表人，村主任尹世忠被推到被告席。因不能按时履行还款义务，今年1月21日，他被赣榆县法院拘留40天。

　　“工作任务重，我这个村民选举出的村主任，只有义务，却没有权利”，4月23日，尹世忠离开赣榆到扬州打工，“这个官没法当，我只能逃”。

　　管不了公章的村主任

　　村里的公章和财务账目，均由镇政府统一管理

　　2007年12月23日，尹世忠认为那是自己一生中最开心的一天。

　　当天，他在新合村换届选举中，当选村主任。

　　沙河镇负责新合村的“片长”公布选举结果后，尹世忠宣读了自己连夜赶制的“告全体村民书”和“新合村新一届村委施政纲领”。

　　他承诺，在最短的时间内，将新合村政治经济、村容村貌实现质的飞跃，开展村民自治。

　　“那些天，我从县城书店买回村民自治政策和法规方面的书，看懂了以后，手抄这些条款给其他干部，再到老百姓家中宣讲”，8月2日，尹世忠拿出厚厚一摞手抄的“村民自治法规”。

　　尹世忠从1999年开始做村里的生产队长，此前的经历是，高中毕业后在县办机修厂上班，1993年企业倒闭后回村务农。

　　在他的印象中，这么多年，村里没有一个企业，路更是10年没修过，“当选村主任以后，我真想大干一场”。

　　选举过后半个月，作为新合村法定代表人的尹世忠，却迟迟没有拿到村委会公章，村里的财务也没有交接。

　　根据村民委员会组织法规定，新一届村委会产生后，在10天内应该完成村公章和财务的交接。

　　尹世忠记得，他找到选举前镇政府指派的“村负责人”沙安祥。得到的答复是，公章和村里所有账目，均在镇政府经济服务管理中心。

　　“片长”孙克豹则告诉他，整个沙河镇82个自然村的公章和财务账目，均由镇政府统一管理，村里办事需要公章，要到镇政府申请，查账要由镇领导同意。

　　在沙河镇副书记尚延欣看来，村公章由村委会保管，太容易出乱子，比如乱用公章，私卖土地等，由镇政府经济服务管理中心来保管就非常保险，同理，账目也是，“这种做法也是摸着石头过河，探索一个风险最低效率最高的基层行政管理模式”。

　　“公章和账务是村委会工作最重要的基础，没有这两个，我们村委会怎么开展工作”，尹世忠不理解镇政府的做法。

　　村里还有实际负责人

　　这个负责人不是“村支书”，但实际负责村务

　　让尹世忠更显尴尬的是，镇政府开会、布置工作从来不喊他这个村主任。

　　他发现，村里大小事务、干部调整，都是沙安祥说了算，除非收任务款、计生罚款才找到他。

　　“村里的公章，只有沙安祥去了才能用”，尹世忠说，至今，他当选村主任一年零8个月，没见过一次村里的账目，更别说村务、财务公开了。

　　对于沙安祥的身份，尹世忠有些不明白。

　　沙河镇副书记尚延欣否认沙安祥是“村支书”，但承认他是村里的实际负责人。他说，因为没有合适人选，村里的村支书职位一直空缺。

　　用蔡冠勇的话说，之所以让不是“村支书”的沙安祥实际负责村务，是看重其能力，“不管你黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”。

　　蔡冠勇是沙河镇武装部部长，主管新合村在内的4个行政村。

　　而当地坊间的一个说法是，民选的村主任一般不听话，上级交给的任务很难完成，只好在村民中指定既听指示又能完成任务的人，不管他是不是党员，来担任村“负责人”。

　　“镇政府怎么可能让一个曾经带着老百姓上访的人当村主任，即使选上了他，也会想尽办法架空他”，沙河镇政府一位退休老干部，如此点评尹世忠的遭遇。

　　曾经的上访者

　　2005年春，作为村里生产队长的尹世忠，带领村民上访举报当时的村支书和村主任

　　尹世忠的上访经历，可以追溯到4年前。

　　2005年春，作为村里生产队长的尹世忠，带领村民到南京上访，向各级纪检机关举报当时新合村村支书和村主任。

　　举报的理由是，他们“乱摊派乱收费，非法批准占用、买卖基本农田，私刻村民印章冒领扶贫款和减灾补贴，私批计划生育指标罚款牟利”。

　　尹世忠回忆，一路上访，他们反映基层的问题，但一直没人来管。

　　倒是在当年9月27日，他自己被沙河镇派出所抓住，羁押一天一夜后，再签下绝不上访的保证书，并缴纳2000元保证金后被释放。

　　尹世忠记得，他获释前，新合村村民得知消息后，数十人到镇派出所讨说法，问为什么抓人。

　　一个月后，赣榆县纪委成立调查组进驻新合村调查，村支书李加强、村主任陆振生均被撤职。尹世忠说，纪委告诉他，举报已经查实，该处理的已经处理，别再上访了。

　　一起做过生产队长的刘成爱说，尹世忠性格耿直，看不惯的事情就要管。每年镇里下达任务款，其他队都完成得很好，尹世忠的队就迟迟不收。他总是会问村主任，为什么收这个费，国家怎么规定的，有什么政策依据。

　　在一些村民的眼中，尹世忠有正义感，又懂法，能为老百姓办事，值得信任。

　　镇里下达的任务款

　　尹世忠说，镇政府每年都给村里下达任务款指标，说是“工业税收款”，收据是“结算任务款”

　　2006年，尹世忠被镇政府指派为副的村负责人，协助当时的负责人沙安祥工作。

　　在村会计刘传伟看来，尹世忠作为曾经的村民信访代表，镇政府需要“拉拢”他。

尹世忠记得，有一次，“片长”殷国青带着镇计生委工作人员，到新合村入户征收“计划外生育的社会抚养费”，对交不起钱的村民张嘴就骂。他就钻进停在门外的工作车里，“我不能做帮凶，不能让村民恨我”。

　　后来，到了村民尹家强家。尹世忠说，“片长”让他进门收费遭到拒绝后，踹了他一脚，“你连钱都收不上来，做什么村干部”。

　　尹世忠觉得，镇政府判断村干部工作能力与否，就一个标准，能不能收上来钱。新合村每年都有一项重要任务———上交给沙河镇18万元左右“任务款”。

　　沙河镇位于赣榆县西南部，辖52个行政村，人口11.5万人。

　　尹世忠说，镇政府每年都给村里下达任务款指标，说是“工业税收款”，给的收据是“结算任务款”。一到下达任务款的时候，村干部都要绞尽脑汁来完成，完不成就自动下岗。

　　他纳闷，新合村是农业村，辖三个自然村，没有一个工业企业，去哪儿收什么工业税收款。

　　村会计刘传伟记得，镇政府向村里收钱，是2000年就有的事，那时每个村民全年要缴450元，仅工业税收款就有50元到70元，2006年国家出台政策不允许再向农民征收各种税费，就很难收来钱了。拥有1200人的朱桥自然村，每年须上交18万任务款，目前已累计欠款90多万。

　　记者在沙河镇随机采访了4个行政村，各村负责人均证实镇“任务款”的存在，“村委会都是负债累累”。

　　“有指标，干部才有压力”

　　镇政府副书记称，干部考核制度还不完善，以计划款指标的完成情况来考核，不失为一种选择

　　在新合村，有许多村民和尹世忠一样，对“任务款”有疑问。

　　他们认为，镇政府要求各村交纳“任务款”，是因为县政府向各乡镇下达“工业税收”指标，

　　为完成任务，镇政府将指标层层分解摊派给各村。

　　8月4日，沙河镇主管政法和税收的常务副书记尚延欣，接受记者采访时称，“结算任务款”应该叫指导性计划款。

　　他解释，该款项包含三个内容：一是计划外生育的社会抚养费；一是“一事一议”费用；还有一个是水费。

　　另外，计划款还会有10%的款项返成，是为了解决村里的办公经费及人员工资补贴。

　　“有指标，干部才有压力，工作起来才有动力”，尚延欣称，现在的干部考核制度还不算完善，以计划款指标的完成情况来考核，也不失为一种选择。

　　不过，2006年初开始任新合村实际负责人的沙安祥感觉，“镇里下达任务，就说要交多少钱，没人跟我们解释，村干部必须完成，这就是乱摊派啊”。

　　赣榆县委宣传部副部长丁兆亮记得，之前县里接到许多村子举报乡镇下达任务款顶工业税收款来赚“政绩”，当时县领导明确表示，县政府向各乡镇下达经济发展指标，并不是让他们去造假。

　　丁兆亮觉得，18万元的工业税收款，一个企业一年的税收就解决了，这样才能逼着村里去招商，发展地方经济，“政府下达任务指标，是逼着你去发展，不是逼你集资借款来垫付，也不是逼着你乱收费乱罚款”。

　　值得一提的一个背景是，作为“苏北重点扶贫县”的赣榆，在近10年内，连续三任县委书记均因贪污腐败而落马。

　　其中，2001年至2008年在任的县委书记孙荣章，被江苏省内媒体称为“拼命三郎”，提出“打造苏北第一工业县”，在政期间，县政府向各乡镇下达“工业税收指标”，完不成者自动离职。

　　当地干部称，孙荣章在政期间，赣榆官场盛行数字浮夸造假之风，“只要辖区工业税收数字高，就提拔，反之就下马，各乡镇领导为了出政绩，就将任务下达给各村，逼各村造假”。8月3日，赣榆县财政局一退休官员对记者称。

　　今年5月，孙荣章因经济问题被南通市中级人民法院判处有期徒刑14年。

　　为完成任务想方设法

　　曾经的村计生专干称，村里为了能多罚款，会鼓励村民生二胎，如果有钱，生三胎也可以

　　在尹世忠看来，“任务款”的收取，颇费周折。

　　他发现，一些村干部编造各种名目向村民收费。在沙河镇，二胎儿计划外生育的社会抚养费，镇政府统一定为15000元，三胎更高，具体收多少，由村负责人说了算。

　　曾任新合村计生专干的刘成奎记得，村里没有统一的标准，有的交15000元，有的找到村负责人就只用花七八千，“标准不统一，有村民不干，不交钱，村里就要我们自己借钱给村里来交任务款。”

　　刘成奎还称，村里为了能多罚款，会鼓励村民生二胎，如果有钱，生三胎也可以。

　　2006年，村民魏绪超的儿媳妇怀上第二胎。他说，家人并不想生下胎儿，本打算做手术流产，“村干部带着镇计生办的人到我家强行把我儿媳妇带走，说不能流产，必须要交二胎的社会抚养费”。

　　刘都夫还记得自己被动员当“村负责人”时的情景。

　　2005年10月，“片长”樊继宪找到他，说“任务款”很容易完成，社会抚养费和村集体土地的租卖，都是村里的收入空间，每季度提前3天完成交款，还将奖励“村负责人”1000元钱。

　　当时，村支书李加强刚被撤职，还有4.5万元“任务款”没交。刘都夫说，樊继宪让他想办法完成。

　　他向银行贷款2万后，又向朋友借了5000元，最后在樊继宪作保的情况下，从其表弟那里带息借款2万元。

　　提起自己凑够的4.5万元“任务款”，刘都夫说，那算是以村委会的名义从他这儿借的。

　　两个月后，刘都夫被沙河镇政府任命为实际负责人，全面负责新合村的村务。

　　不过，他上任以后发现，无论是计生罚款还是租卖集体土地，留给自己的空间基本没有了，任务很难完成。

　　2006年3月，因为没完成镇季度任务款的交纳，刘都夫记得，樊继宪对他说，镇政府之前有规定，完不成任务款的自动下岗。

　　随后，沙安祥成为新合村的实际负责人。刘都夫找沙安祥要村委会欠他的钱，沙将村部14间办公房卖掉，还了2万元。

　　2007年底，因不能及时偿还借别人的两万元，刘都夫被告上法庭，“我被拘留了10天”。

　　去年底，刘都夫起诉村委会，讨要剩下的2万元。

　　村主任被告上法庭

　　法院决定书称，村民诉新合村村委会借贷案中，该村法定代表人尹世忠拒绝履行法定还款义务，对其决定拘留

　　尹世忠没想到，今年的除夕夜，他会在看守所里度过。

　　1月20日晚上10点，距农历新年还有5天，白天到镇上采购年货的尹世忠已入睡，妻子王连丽和三个孩子在看电视。

　　一阵警笛响起，5名便衣男子推门而入，将尹世忠叫醒后告知，他们是赣榆县法院执行庭法官，因尹世忠“拒不执行法定义务”，特来强制执行，要把他带走。

　　当晚，尹世忠被带至赣榆县看守所。次日，县法院向他下发了拘留决定书。

　　决定书称，村民刘都夫诉新合村村委会借贷一案中，作为该村法定代表人的尹世忠拒绝履行法定还款义务，对其决定拘留。

　　此前，尹世忠曾接到法院的传票。

　　他认为，刘都夫自己集资借贷给村委会，来完成“任务款”，如果收得合法，为此欠的债，肯定要还；如果没有任何依据，就属于乱摊派。

　　尹世忠称村里没钱，他也没理由交这个钱，自此开始40天的看守所羁押生活。

　　躲债逃官

　　妻子抱怨尹世忠，这些年做村干部让家庭负债累累，还惹上官司

　　从看守所出来那天，尹世忠给在武汉上技校的大儿子打了个电话。

　　电话中，他让儿子好好学习，不要去搞社会活动，不要当干部，赚钱过日子才最重要。

　　4月23日，他到扬州打工，“躲债逃官”。

　　“枪打出头鸟，出头有什么好处”，妻子王连丽抱怨尹世忠，这些年做村干部让家庭负债累累，还惹上官司。

　　7月15日，尹世忠家1.2万的银行贷款到期了，没钱还贷。这笔贷款是2000年为完成任务款，身为生产队长的尹世忠，从银行贷款然后借给村委会的。

　　尹世忠说，至今，新合村村委会已欠他2.2万元。

　　出看守所后，尹世忠也曾向法院起诉新合村村委会，讨要欠款。法官拒绝立案，称“你是村法定负责人，起诉村委会就是起诉你自己，欠款的事你找镇里沟通吧”。

　　在立案庭，尹世忠发现，有近10名新合村离职干部起诉新合村村委会讨要欠款的起诉书。

　　8月4日，听说尹世忠“逃官”，沙河镇常务副书记尚延欣感觉有些奇怪。

　　他说，自己从没听说过哪个村委会因为计划款而欠债，干部集资垫付的事情更是第一次听说，“没有工作能力的干部就该被淘汰”。

　　在妻子王连丽看来，尹世忠不用“逃”，把官辞掉就算了。

　　如今，新合村新的“村负责人”，是4月份被镇政府指派的徐进学。

　　“我还在等镇里的消息，也许一切还会有改变”，尹世忠称，他并不轻言放弃。

　　沙河镇常务副书记尚延欣的看法是，并不能盲目迷信村民选举，选举出来的村官也有可能是不合格的，很多是背后家族势力和各种利益角逐的妥协产物，“不管你是选上的，还是我们指派的，谁有能力谁干”。

　　□本报记者 黄玉浩 江苏赣榆报道