苍天有眼：看多少农民在行使选举权


选举法修改在即,批评者眼中“只给农民四分之一选举权”的“四分之一条款”,或将终结

1:1=同票同权

本报记者李梁发自北京

　　选举法修改在即,废除“四分之一条款”的时机已经成熟,参与立法调研座谈会的人们已经达成共识:就人大代表的选举而言,一个市民顶上四个农民,是万万不能了。当前的分歧仅仅在于,是一步到位让一个市民顶一个农民,还是分步调整,先让一个市民顶上两个农民?

　　如果一步到位的观点能够成为主流,如果明年春天的全国人大会议能够赞同这个主张,那么,还有半年左右的时间,部分宪法学家认为具有历史合理性的“四分之一条款”,就将完成它的历史使命,长达半个多世纪的城乡选举权不平等的历史亦将就此终结。到哪个时候,不管是城市人口还是农村户口,都将迎来一人一票,同票同权的新局面。

　　“四分之一条款”或将终结

　　8月底,全国人大法工委就选举法的修改,再度在京召开座谈会。来自出席者的消息说,民间社会颇为关注的“四分之一条款”,是该次座谈会的一个焦点。

　　所谓的“四分之一条款”,是民间社会针对现行选举法第十二条、第十四条、第十六条所作出的通俗概括。该三条法律条文指称,在全国、省、县级人大代表的选举中,代表名额的分配,原则上秉承“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。

　　这一寻常百姓说起来觉得拗口的法律条文和法律原则,常被批评者大而化之地解读为“农民只享有四分之一的选举权”。批评者认为,“四分之一条款”实质上是“同命不同权”,是法律对农民的制度性歧视,有违“法律面前人人平等”的宪法精神。2000年以来,民间社会主张“同票同权”的呼声,渐趋高涨。中共在十七大政治报告中正面回应了这一呼声,就人大代表产生的人口比例正式承诺:“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。

　　基于立法体现执政党意图的中国国情,“四分之一条款”的修改,已然大势所趋。

　　去年全国人大会议期间,新闻发言人姜恩柱在新闻发布会上表示,修改选举法,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,是有必要的。

　　当年,全国人大将选举法的修改纳入了立法计划。

　　本报记者了解到,由于种种原因,选举法的修改顺延至今年。一年多来,全国人大法工委一直在为选举法的修改做准备。据称,在东部、中部和西部,调研组成员相继涉足江苏、河南、青海等十数个省份。调研座谈会上,“四分之一条款”首当其冲。调研人员经常会问:对农村与城镇每一代表所代表的人口数比例是先调整2∶1分两步到位,还是实行1∶1一步到位?实行城乡按相同人口比例选举代表,采取哪种代表名额分配的办法,变动最小?

　　最近一次的选举法修改座谈会上,与会者讨论的问题依然与此相关。一位参加选举法修改座谈会的人士,向南方周末记者透露,多数与会者主张:新选举法应该成为“四分之一条款”的历史终结者。“目前的分歧仅在于是分一步走,一步到位,实行完全相同比例,还是分两步走,先将比例由4∶1缩小到2∶1,然后再调整为1∶1。”全国人大法律委员会委员张春生告诉南方周末记者,“四分之一条款”最后究竟怎样修改,“过段时间就有可能定下来”。

　　有关人士向南方周末记者表示,选举法的修改草案,按计划将于今年10月提交全国人大常委会第十一次会议审议,如果一切顺利,将递交明年的全国人代会审议通过。民间期待的“同票同权”,有望在半年后成为法律上的现实。

　　不平等的历史合理性?

　　当下的改进是否意味着历史的错误?

　　多位宪法学家的回答是否定的。他们在接受本报记者采访时表示,“四分之一条款”有其历史合理性。

　　追根溯源,户籍意义上的农民和市民,表面上的选举权的不平等,已经存在了半个多世纪。

　　中国宪法学研究会名誉会长、中国人民大学教授许崇德在接受南方周末记者采访时说,1952年,中央起草《选举法》(草案)的时候,规定城乡选举人大代表按8∶1的比例选举人大代表。

　　这位1954年曾参与宪法起草委员会资料组工作的宪法学权威认为,这是从当时的现实状况出发的,是合理的。“普遍平等,在那个时候不可能。”许崇德教授对南方周末记者说,“当时我们国家农民占80%以上。如果城乡按相同比例选代表,那人民代表大会就成了农民大会。”中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授在接受南方周末记者采访时说,如果对选举比例不作限制,农民代表比例会过高。我们是工人阶级领导的国家,这是国体所确定的,要体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位。

　　许崇德回忆起当时的种种实际考虑:农村人口职业单一,都是农民,而城镇人口的职业非常多样化；城市里面有着各种社会阶层,有知识分子,有科学家和医生,建国初还有资产阶级。各民主党派也大都生活在城市里。在选举人大代表时,这些情况都要照顾,所以城市代表少不了。

　　他认为,当时农村人口和城市人口以8∶1的比例选举全国人大代表形式上是不平等,但实质上有平等的一面。

　　据称,1953年,时任政务院副总理的邓小平在关于《选举法》草案的说明中,也曾就此专门指出,“这些在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的,但是只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表。”1979年,新选举法正式出台后,先后于1982年、1986年、1995年和2004年四度修改,其中在1995年,这一比例由8∶1降到了4∶1。依据当年全国人口数,农村约每88万人选举1名全国人大代表,城市约每22万人选1名。

　　步入新世纪之后,全国人大会议中,有代表多次提出议案,认为废除“四分之一条款”还权于农的历史时机已经成熟,建议农村每一代表所代表的人口数两倍于或相等于城镇每一代表所代表的人口数。2008年3月,姜恩柱在那次新闻发布会上,在论及修改选举法必要性的时候也认为,我国经济的快速发展,城市化进程不断推进,城镇人口的比例不断提高,为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表准备了条件。

　　国家统计局2008年的统计数字,也证明农村人口和城市人口以相同的比例选举的时机已经成熟。统计表明,我国城镇和乡村人口的比例为45.7％对54.3％,几近平分。

　　参与这一次选举法修改的韩大元教授告诉本报记者:“关于选举法修改的专家意见稿,我们一共提了两个方案,一是一步到位,实现农村和城市人口以1∶1的比例选举；第二个方案是分地区实施,有条件的地方实现1∶1的比例,没条件的地方先实现2∶1的比例。”韩大元解释说,所谓“条件”,具体而言,就是根据地方经济发达状况、城乡差别状况,以及人口构成和民主发展程度等综合条件来决定是否实行1∶1的比例。

　　并不意味着农民代表的大幅增加

　　就全国人大代表选举而言,“四分之一条款”的修改,城乡实现同比例选举,将直接导致人大代表名额在各省份的分配将出现变化。就全国人大代表而言,由于总名额不超过3000名,城市化程度高的地方,例如北京、上海,代表人数可能减少,而像河南、河北、山东这样的农业人口较多的大省,人大代表人数可能增多。

　　或源于此,有消息说,在全国人大法工委组织的选举法修改座谈会上,上海等省市就表示按此调整后,上海市分配的全国人大代表名额就少了,对此有意见。

　　但是,许多专家认为,即使实现了1∶1的城乡人口同比例选举各级人大代表,也并不意味着在各级人代会里,农民代表能够大幅度增加。

　　中国政法大学教授蔡定剑在接受南方周末记者采访时表示,城乡同比例选举人大代表,在政治地位的平等而言具有象征性意义。他说:“农业大省代表人数增多,并不意味代表农民的代表多了。比例的调整与实际农民代表的人数,并无直接关系。”另一位在地方人大的人士也向本报记者表示,这一调整不会带来农民代表人数的大幅增加,更不可能出现近一半农民代表出席全国人大会议的状况。

　　蔡定剑教授告诉本报记者,1995年后,城乡代表所代表的人口数由过去的1∶8变更为1∶4。从比例上看,农民的选举权利有所提高,但从九届、十届全国人大代表组成来看,农民代表的数量反而减少到历史低点,不过五六十位。到了十一届全国人大,农民代表数量有所增加,也不过约90位农民代表而已。

　　城乡同比例选举后,农业大省的农业人口能够产生更多的人大代表。不过,这完全不意味着农村人口所产生的代表就是农民。

　　蔡定剑教授认为,城乡人口按相同比例选举人大代表,只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。到了谁来代表农民这个问题上,就发挥不了作用了。

　　■附录

选举法相关条款

　　第十二条:自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。

　　县、自治县行政区域内,镇的人

　　口特多的,或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。

　　第十四条:省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

　　第十六条:省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人

　　口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。