| 发布时间： | 2009-06-12 10:57:30 | 点击次数： | 0 |
“大规模培训干部，大幅度提高干部素质”是从执政党十六大报告到十七大报告中一以贯之的任务和要求。于是，全国的县委书记、县纪委书记、县委组织部 长、县公安局长等先后到北京分批培训。与此同时，为党的十八大进行组织准备的工作——大规模推荐选拔各级领导干部，也相继在全国范围内展开。
古人将“为政之道”归结为“要在用人”。看天下是大治、小康，还是倾危、乱亡，一个重要的参照，就是看人才的选拔使用，特别是看人才在政权结构中所 处的位置。我国封建帝制推翻至今的一百年间，没有任何一个时期的稳定超过30年，唯独改革开放稳定发展了30年，这首先得益于以解放思想为先导的改革开 放，同时也得益于用人制度的改革。
由于没有设立用人制度改革的综合试验区，所以只能进行技术层面的单项突破。首先，中央带头在干部退休制度、分级分类管理体制、选拔任用制度等方面进 行了突破。接着，一些改革先锋，如刘日在河北无极县整饬吏治、启用能人，吕日周在长治市推行舆论监督、民主测评，但随着他们的离去，又基本回到原来的样 子。如同没有样板间，缺乏必需的模具，即使单项突破取得成功也难以拷贝。
2000年6月，中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，提出选拔任用和管理监督方面的改革要整体推进。
各地也做了不少工作，还成立了负责干部监督的专门机构。但由于缺乏干部人事制度改革的综合试验区，各地单项突破的成效都很难巩固，整体推进更难积小胜为大胜。往往多整体性部署，少实质性推进。
能不能在重点项目上攻关？这取决于最高领导的决心，取决于有没有一批敢于请战的改革先锋，取决于能否建立重点攻关的综合试验特区。同时，还取决于历史给重点攻关留了多少时间和空间。
二、改革活力躁动于基层
30年“单兵突进”式的改革到现在，亟需通过深化政治体制改革，特别是干部人事制度改革，以解决改革开放中未解决的或积累起来的问题，从而建立干部 公仆意识，化解官民矛盾，解决两极分化，遏制腐败蔓延。“春江水暖鸭先知”，或许基层比高层更能真切地感受到深化政治体制改革的呼唤！
张锦明是在1998年底搞步云乡直选，吕日周2000年搞舆论监督。只有一年多的时间差，张与吕感应和顺应了基层民众的呼声和要求。
经济利益被市场经济激活，人们的权利意识也在工业化浪潮中复苏。一些思想敏锐的基层组织和基层干部对权力来源的方向感不断明确，并自觉或不自觉地开始了还权于民的单兵动作。
执政党历来不缺乏一批敢于明哲献身而不是明哲保身的中坚骨干。
三、突破在地方，规范在中央
突破在地方，规范在中央，是30年改革开放具有中国特色的最佳选项。在社会主义中国搞改革开放，前无古人，怎么搞？谁也不知道。但总设计师邓小平有 一点是清楚的，那就是解放思想，放权！于是，开启了文化放权、经济放权等一系列闸门；于是，突破宪法规定的“小岗村”模式出现了，突破雇工规定的“傻子瓜 子”模式出现了，突破“两个凡是”的“伤痕文学”出现了……相比这些经济、文化上的开闸、放权、突破，1998年底步云乡的乡长直选从某种意义上来讲更具 突破意义，这是一次政治上的开闸、放权、突破。小岗村的改革是让农民敢于喂饱自己的肚子，步云乡的改革是让农民敢于喂饱自己的脑袋。六千多老百姓冒着雨去 选乡长，不是靠遂宁市市中区区委书记张锦明的女性魅力。张的漂亮程度不及电影明星。但六千多民众冒雨去选举，这一很了不起的举动，折射出民众权利意识的复 苏和觉醒。
去年贵阳市还搞了区县主官竞争上岗。各地公推公选通常是行政职位，而且绝大多数是副职。贵阳把四个县（区）委书记岗位拿出来竞争上岗，具有重大的突破意义。
另外，还有长治的舆论监督。一张党的机关报《长治日报》，通过公开的舆论监督，直逼近千名县处级干部重新回到民众中去。这虽然不是直接的干部人事制度改革。但通过每年度上万人给领导干部打分测评，对选人用人也有实质性作用。
四、推广的几大难题有待克服
基层干部的创新动力，来自于同民众的零距离接触。用对一个人或用错一个人，越是基层见效越快。用错一个省委书记、市委书记，没个三五年，民众搞不清 楚。要是用错一个村支部书记，立马吹糠见米。古语说“郡县治则天下安”。特别是对于县级地方党委政府，用人体制的改革创新，是一种现实需要。
步云乡的乡长直选为什么不能够像小岗村那样成为一种普遍的模式？大体可概括为这么几点：
一是动力问题。改革之伟力最深厚的根源存在于民众之中。小岗村18户农民指望包产到户能吃饱饭，即使违法也敢冒风险，这就是最大的动力，它不是党 委、政府的政策研究室研究制定出来的。相比于小岗村，步云乡的乡长直选，更要靠具有理想主义和献身精神的改革先锋才能促成，而不少干部的改革动力特别是进 行干部人事制度改革的动力则明显不足。
二是水平问题。民主既是理论问题，更是实践问题。民主是执政党和社会主义的生命。没有先进思想和相当能力的人，是不会也不敢引导、推动、发展民主的。
三是可控性问题。权力来自民众，民众真正作为了权力的委托者，就易于服从作为权力受托者的领导。民众与授权无关，尊重权力往往是象征性的，服从权力 常常是表面上的。权力来源不当，掌权者的可控力就弱。一旦发展民主甚至扩大民主，如像步云乡那样实行直选，掌权者能不能控制，上级组织的意图能不能实现？ 实现不了怎么办？这对领导干部来说，是最大的考量因素。如果可控力弱，连稳定都难以确保，干部人事制度的改革只好处于暂停状态。
四是权力问题。民主就是要确定民众的主体地位，意味着各级领导干部要在深化政治体制改革中，逐步“还权于民”。在那些权力已经市场化的地方和部门，职务职级是有明码实价的。臭名昭著的马德卖官，可以日进万金。权力一旦减少，利益就肯定缩水。
五是风险问题。张锦明搞的步云乡直选，无现成经验可资借鉴，风险很大，当时就有人指责为违宪行为，要严肃处理。搞改革不但受不到表彰，而且风险还如此之大，谁还愿意搞呢？
五、中央高层带了很好的头
三十年来，用人机制改革的特点规律可用两句话来概括。即：先来自中央的带动，后来自地方的推动。
最初，几乎所有重大的改革都来自中央的带动。邓小平不仅在两大体制改革的同步上，深刻认识到“现在经济体制改革每前进一步，都深感到政治体制改革的 必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”，而且在关键的重点上，明确指出“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革”。于 是，在唯才是举、退出一线、防止干部年龄老化方面，邓小平就首先带头。当时改革意识强的，力度大的，搞得好的，如胡耀邦、万里、习仲勋等都得到提拔了。这 是当时中央对搞改革的“徙木立信”。这对1980年代改革者的成批涌现，起到了很好的激励作用。另外，领导干部退休制、任期制也是中央带的头。这些成绩在 1980年代就完成了。
我的感觉是通过中央高层的率先垂范，到1980年代中后期，地方的推动力也逐渐增强。于是，各地改革创新的力度不断加大。如“公推直选”、“两推一 选”、“直选乡长”、“直选乡镇书记”等。此后，虽然中央不断提倡理论创新、科技创新、制度创新，但由于勇于创新的人（似乎除了在科技创新领域以及仇和同 志外）很难得到实质性的肯定和表彰。摆平就是水平，无过就是有功，稳住就能保住，渐渐成了多数地方干部的取向，来自地方的推动力也日渐衰退。
六、对地方创新要坚持“四不”
面对地方用人机制的创新热情，中央可以用“兼收并蓄，博采众长”来进行引导。
另外，还要坚持“四不”：
第一，听不真不批评。要是觉得判断不是很真切，就不轻易批评。有人说吕日周好作秀，省委书记听着不真，就下去调查一下看是不是作秀。对老百帐呛没?是坏，对改革是有利还是有害。有人联名告刘日的状，说他贪污腐化。省上、中央不急着批评作结论，到头来发现了一个德才兼备、清正廉洁的好干部。
第二，看不准不反对。改革既是一种创新，就有可能对，也有可能不对。如果看不准，先不要急着反对，可以不表态，但千万不要马上反对。要相信实践是检验真理的唯一标准。
第三，有争议不要紧，关键要看是谁在争议，争议什么，争议的主次与对错。不要一听争议就犯迷糊，甚至发怵，或者各打五十大板，或者强行压制。
第四，有成效不埋没。改革者取得成效，要敢于在第一时间表彰奖励，该重用就要重用。这样才能发挥用人的导向作用。不要迟迟不敢表态。迟到的表彰未必还能起作用，迟到的重用未必还是重用。
七、改革的攻坚战不能打成麻雀战
总体来看，用人制度存在一些不容忽视的问题。可以用“六见”来概括：
第一，见“上”难见“下”。只看见干部“上”，而少见干部“下”。在“下”的方面，在1980年代初就有了退休制度改革。但是从那以后，大量“下” 的改革，现在还没看见，除了违法乱纪被撤职开除，年龄到“点”生老病死的。干部队伍建设出现了一种奇特现象——“年年都在年轻化，岁岁提拔又老化”。
第二，见“用”难见“管”。只看到“一把手”选拔任用干部，但通过组织去监督管理干部，办法不那么有效。于是，在一些地方和部门，组织部成了“一把手”个人用干部的“吏部”，而忽视了通过组织去加强管理的功能。
第三，见“委”难见“选”。30年用人制度上的改革，多涉及到委任制的改革，而很难见到选举制的改革。委任制的改革，如同行政审批制度的改革初期， 通常只触及皮毛，而未能脱胎换骨。包括贵阳公选四名县（区）委书记的改革，其实还是一种委任的改革，只是在委任的过程中扩大了决策的范围。
第四，见“次”难见“主”。现有的用人制度改革多在次要的地区、部门、岗位、职务上推进，下阶段用人制度的改革，应该在“主要职务”和决定选拔任用的“主体”上实施坚决的突破，才能收到事半功倍的效果。
另外，作为国家经济命脉的大型国企，其领导体制改革的动作还不大。现在的国企主要领导仍然不是由市场选择，还是像党政官员一样，继续采用等级授职制。这样，国企的主要领导的第一选择，是向任命他的人和机关负责，其次才可能向产权的所有者国家和人民负责。
第五，见“进”难见“出”。30年来，只见干部“进”，难见干部“出”。近年公务员考试报名人数急剧上升，2006年超过36万，2007年超过 60万，2008年将近80万。而今年已超过100万，各职位平均竞争比例已经超过了80∶1，为历年来竞争最为激烈的一年。中国残疾人联合会组联部基层 组织一个职位竟有4584人争报，刷新2008年最高供需比3592∶1的历史纪录。这种急速增长与就业压力加大有关，也与公权力膨胀有关。这么多人，公 务员的出口在哪里？目前，聘任制公务员的试点少，规模又太小。
第六，见“个人”难见“组织”。应该说，经过战争的检验，解放军的组织架构是比较科学的，即组织部管组织，干部部管干部。而地方的组织部，过去靠运 动既管组织又管干部。现在不搞运动了，组织部门还是很少管组织，主要管干部。结果若干年的基础不牢，终于在黑龙江、安徽阜阳等地造成了政治生态败坏的地动 山摇。
八、要在三个重点环节突破
方向上，要在干部“能下”方面突破。由于能上不能下，全国各级干部不但超编严重，而且高配突出。“能上”的空间几乎没有。要上，通常的做法，不是利 用换届，就是硬性调整，勉强安置几个干部。于是，“年轻化”下的“年龄格”严重影响了整个干部队伍积极性。只要年纪轻，庸才也可登高位；年龄稍过线，德才 皆优也不得不靠边站！由于多年积重难返的沉淀，“武大郎开店”式的领导班子并不鲜见。但或许正是这种沉淀，也才使“能下”不仅具备了现实的条件，而且增加 了突破的可能。只要出台一有力度的政策，“能下”的空间定会大大拓展。
方法上，要在选举制上突破。这些年用人制度的改革主要集中在委任制上突破。有一定作用，但效果有限。
眼睛不能只盯在委任制的改革上，没有普选让广大党员充分体现选举者的意志，被选举者手中的权力，就很难向党员群众手中的权利负责；“一把手体制”下的过度集权不能分解，一言堂、家长制的局面就无法避免。
重点上，要在主要领导干部上突破。这些年在机关中层和地方搞副职干部的竞争上岗，想以此为突破点。其实，这种路径选择值得推敲。因为政务类的官员应 该通过选举，机关中层干部属于事务官，上级任命即可，不需要选举。县委书记作为政务官，本应选举，却由上级任命；某厅某局的处长、科长作为事务官，本应任 命，却像政治家那样为竞争上岗到处拉选票。
九、微观改革应过渡到宏观改革
三十年来，有像步云乡那样实质性的改革，也有一些表面看起来很热闹，但却不触及实质的改革，这类改革往往将体制问题变成管理问题，又将管理问题变成技术问题。对这种剑走偏锋的改革，必须予以注意。
改革初期，先易后难是一种必需的次优选择，但一直沿用有可能延时误事。改革是一项伟大复杂的系统工程，必须从整体上研究和解决问题。不能只在微观领域里面转圈，必须推进到宏观领域和战略层面。
当然，如果微观层面的方向对，可能会由量变引起宏观层面上的质变。但还有一种可能，方向对，技术层面的改革也在量的积累，但迟迟不足以推动宏观层面的变革，于是时不我待，来不及了。要警惕这种可能性，切实深化能带动全局的实质性改革，以避免可能出现的危机。
（作者为北京学者）