中国矿产资源产权与价格制度的60年变迁
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简介：
中国矿产资源产权与价格制度的60年变迁
南方报业新闻 时间: 2009年10月08日 来源: 南方周末
□萧代基、孟凡强
对于一般的产品,只要没有外部性等市场失灵,在完全竞争市场,企业的产量与产品的价格决定于私人边际成本等于私人边际收益之时,并且这也是社会最适的情况；若生产过程以及消费过程会对环境产生破坏性影响,也就是有外部性等市场失灵,则政府应课征污染税,税率应等于最适情况的边际外部成本,这时的市场均衡产量与价格也是社会最适的。
但可耗竭资源类产品如煤和石油与此则完全不同,除了边际私人成本(或称边际生产成本)以及边际外部成本之外,还有另外一种外部成本,也就是由于可耗竭资源存量有限,现在多生产一点多消费一点,后代子孙就只能少消费一点,因此现代使用者对后代子孙造成了一种跨代的外部成本,称为使用者成本。
因此,可耗竭性资源产品的价格应该等于边际生产成本加上边际使用者成本,再加上边际环境成本。这亦需要依赖政府采取价格政策工具或数量政策工具以达成两种外部成本(环境成本与使用者成本)之内部化,如污染税、排污费、污染防制费、资源税、矿产资源补偿费、矿税、化石能源税。
这种耗竭性资源产品与一般产品的外部性的区别,进一步导致其产权制度有所不同,一般而言,一般产品的产权制度多采取私有财,但是耗竭性资源多采取公有制度,而且多是国家所有。
根据中国大陆在这段时期的经济制度和经济体制发展历史,其耗竭性资源的产权及价格60年制度变迁历史可以分为三个阶段。
改革开放前(1949—1978)
◆根据这种不正确的方法计算出来的可耗竭资源的价格进行配置,必然导致对这些资源的需求量过大,耗竭速度过快
◆1949年的原煤产量只有0.32亿吨,到1978年时其产量为6.18亿吨,29年的时间内增长了1800%。原油在同一时期其产量增长更是达到了86600%,平均每年增长2986%
建国60周年来我国地质矿产事业发展情况
这一阶段是比较典型的计划经济体制时期。初期时为了确立国营经济的主导地位,建立了“统一领导,分级管理”的国营经济计划管理体制:对主要生产资料实行计划调拨与统一分配,比如从1950年起就对煤炭、钢材、水泥等八种主要物质实行统一平衡调拨；财政体制上实行资金统收统支,无偿使用,在1953年将全国划分为中央、省(市)和县(市)三级财政,但主要的收入和支出仍然集中在中央一级。
就这样经过了几年的经济改造和集中之后,在1958年由于受左倾思想及重工业优先发展战略的影响,开始大跃进运动,为了实现大跃进的目标,提早实现工业化,中央政府开始大幅度下放了经济管理权力和中央部属企业,这是当时对国有资产管理体制的一次大调整。
三年的大跃进运动造成了国民经济的全面的比例失调,因此从1961年起开始重新调整经济管理模式,在国有资产管理方面又重新强调和实行高度的集中统一,克服无计划状态和分散主义。如在1961年1月20日,中共中央发出的《关于调整管理体制的若干暂行规定》决定把经济管理的权力集中到中央、中央局和省(市、自治区)三级,并提出在近二三年内更多地集中到中央和中央局一级,进而到中央一级。
但到1965年时,这次上收经济管理权力的调整刚刚基本完成,就又开始了1966到1976年历经十年的“文化大革命”运动。当时认为要充分调动地方的积极性才能实现建设目标,因此在1970年开始了第二次下放国有资产管理许可权。只这一年的时间,中央各民用部门的直属企业、事业单位由1965年的10533个下降到500多个。同时物资分配和财政收支都实行了所谓的“大包干”政策。
对于自然资源的产权,大陆到现在为止一直实行的是国家所有权制。1951年政务院颁布的《矿产暂行条例》就规定“全国矿藏,均为国家所有”。1954年的第一部宪法也规定“矿藏、水流,由法律规定为国有森林、荒地和其他资源,都属于国家所有”。
对于自然资源的价格,这一时期的计划经济体制起源于马克思主义的政治经济学理论,马克思主义理论认为没有人类一般劳动凝结在内的自然资源没有价值,因此这段时期一直实行的是煤、石油等资源的无偿、无限期开采制度。通过劳动开采出来的资源产品就有了根据劳动时间衡量的价值,表现在货币上就成为价格,然后政府相关部门根据这些计算出来的价格进行全国及地方和部门的经济核算和资源配置。
确定价值的目的不是为了买卖矿产资源,而是为了运用经济机制管理和保护矿产资源,制止可能的浪费和破坏。因此,这一时期虽然整个国家的经济系统都实行的是“大一统”的无偿调拨制度,但政府行政部门根据劳动量计算出来的各种产品的价格也是实行资源在各部门间配置的一个依据,并且也能改变各经济单位的行为。
只是这种计算极为困难,而且从现代的经济理论来看,没有计算自然资源的“天然”价值的方法也是不正确的。其结果是:根据这种不正确的方法计算出来的可耗竭资源的价格进行配置,必然导致对这些资源的需求量过大,耗竭速度过快。
1949年的原煤产量只有0.32亿吨,到1978年时其产量为6.18亿吨,29年的时间内增长了1800%。原油在同一时期其产量增长更是达到了86600%,平均每年增长2986%。尤其“大跃进”时期的大炼钢铁运动,导致对煤炭的需求激增,新建煤矿来不及的情况下,就催逼老的煤矿拼命增产。与此相比,煤炭价格从1952年的每吨19.8元到1978年的30元,只增长了50%,并且这还是没有剔除通货膨胀的价格,而且经常是几年内价格根本没有变化。
这期间值得一提的是,由于意识到用行政办法管理经济存在很多问题,所以从1964年起试办工业、交通托拉斯,当年就相继办了12个,其中包括华东煤炭公司,下一年又办了三个,其中有石油工业公司。这些托拉斯是全民所有制的集中统一经营管理的经济组织,是在国家统一计划指导下独立的经济核算单位。中央政府将固定资产和流动资金及储备基金统一拨给托拉斯,由其负责管理和使用。但在1970年时就被迫解散,又一次将权力下放到地方政府。
从前面的描述可以看出,此时煤、石油等耗竭性资源的产权还是相当完整的。中央政府代表国家行使所有权、处置权。虽然在两次权力下放时可以说地方政府对这些资源有一定的处置权,但基本上还需直接听从中央政府相关管理部门的安排。收益权基本完全集中在中央或地方政府,企业虽然在利润留成等制度安排下有一定的收益权,但这种收益权是不完整的,因为所留利润的用途还是要听从上级管理部门的安排。另外,此时由于实行国家集中统一的物质调配,所以还谈不上这些可耗竭资源产权流转的问题。
如果政府管理部门能准确知道每个人的偏好及其变化,以及准确知道生产这些资源产品的边际成本,据此正确地计算出这些产品的价格,那么还是能实现社会最适配置。但这在现实中基本不可能做到。
科斯说企业是出于交易成本考虑的对市场的一种替代,因此从这个角度看,这时实行高度集中计划经济体制的整个国家经济可以看做是一个大企业,没有给市场机制留下任何空间,也就完全没有所谓的市场交易成本。但节省这种交易成本的代价是企业的管理成本的增加。当时中央以及地方政府不但要花费人力、物力、财力去计算整个经济体系的平衡,也要经常委派各种工作组直接下到各个基层去指导生产。可以想象得出此时的管理成本是多么高昂,导致了经济效率的低下。
承包经营责任制:所有权和经营权的分离(1979—1992)
◆虽然说价格双轨制也是一种对企业的激励手段,但由此却产生了严重的企业和个人寻租,政府官员设租的现象,不仅没有减少国有企业的管理成本,还增加了企业与企业之间,企业与个人之间的交易成本,因为更多的资源被用在“拉关系,走后门”上
1978年12月召开的中共十一届三中全会,揭开了大陆经济体制改革的序幕。从1979年到1984年这几年时间里国企改革的主导思想就是简政放权。在财税方面,1983年实行第一步利改税,1984年实行第二步利改税。财政体制上也改变了过去对企业生产经营所需投资的无偿拨款,从1981年起开始实行基本建设投资的贷款制度,即所说的“拨改贷”。但1984年前其实施的速度比较缓慢,到1985年时才真正全面推行了“拨改贷”这一制度。
1984年10月中共十二届三中全会召开,会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出了大陆社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济,提出了企业所有权和经营权相分离的理论。在这种理论的指导下,国企改革的主要内容是向企业下放经营权,让企业拥有经营权,而政府拥有所有权。
与这种情况相适应,“国营企业”这一概念也逐渐为“国有企业”所代替。两权分离理论在实践中主要体现在国有企业的“承包经营责任制”上,企业(或个人)通过与政府签订合同的办法取得经营权,同时相应地要上缴利润。其承包上缴国家利润的形式主要有上缴利润递增包干、上缴利润基数包干和微利企业上缴利润定额包干等等。从1987年4月承包制全面在企业中推行,到1988年底时国有大中型企业承包比率已达95%。
承包制作为计划经济与市场调节相结合的一种经济模式,在这一阶段产生了激励作用,对于煤、石油等耗竭性资源开采企业也是如此。比如,煤炭产量从1979年的6.35亿吨到1992年的11.16亿吨,增长了75%,平均每年增长接近6%,同期原油产量平均每年增长2.6%。这些数字都已经远低于改革开放前的水准,说明有了自身利益考虑在内的资源开采企业放慢了开采速度,这有利于自然资源的保育。
但作为一种产权结构安排,所有权与经营权分离的制度在耗竭性资源生产企业中实行还是有需要解决的问题。
石油及煤等可耗竭资源有不同于其他一般商品的特殊性,就是其存量的有限性。根据Hotelling规则,耗竭性资源产品的价格成长率应等于利率,相应的开采量才会是社会最适的结果。如果承包了资源开采的企业没有相应资源的所有权,那么其经营行为一定是在私人边际生产成本等于私人边际收益时达到利润最大化,此时的开采行为对社会造成的两种外部成本(使用者成本和环境成本)并不在企业考虑范围之内,也就是私人边际成本低于社会边际成本,因此还是会造成资源过快的耗竭。解决此问题的一种办法就是征税,而且税率应该等于边际外部成本。
这一时期是大陆自然资源立法的加速发展时期,主要单项自然资源立法体系基本形成,如森林、草原、土地和水等,并在1986年3月通过了矿产资源法。
此法规定了矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权是依法在许可范围内勘查矿产资源、经审批边采边探(采出部分矿产)和在探明一定储量后优先取得采矿权的权利。采矿权是依法在许可范围内,开采矿产资源、对采出矿产品占有、使用和收益的权利。但同时规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。这是一种产权不完整的表现,不允许产权移转,就达不到资源最适的配置。
此法也进一步明确了1984年9月18日国务院发布的《资源税条例(草案)》中规定的征收资源税的规定,但这时的税目只有煤炭、石油和天然气三种。而且征收资源税的目的只是为了调整因资源条件差异形成的收入差异,调整企业间的收入水准,并没有资源耗竭跨代外部性内部化的含义。
在价格改革方面,1984年后实行了“放调结合,以放为主”的方针,开始逐渐放开价格。但由于此时的经济体制改革正处于寻找一条计划与市场相结合的道路,反映在价格领域就有了价格“双轨制”。所谓双轨制,是同一种生产资料产品实行两种定价规则,即计划价和市场价,对计划分配部分实行低价,对市场选购部分实行高价。比如,早在1981年,国务院批准原石油部实行产量包干政策,规定石油超产和节约部分可以按当时国际价格出售,其差额用于石油的勘探开发。并且在1990年代初,中国石油化工总公司和中国石油总公司获得了成品油9%,原油5%的自销权,从此石油价格也进入了双轨制阶段。
虽然说价格双轨制也是一种对企业的激励手段,但由此却产生了严重的企业和个人寻租,政府官员设租的现象,不仅没有减少国有企业的管理成本,还增加了企业与企业之间,企业与个人之间的交易成本,因为更多的资源被用在“拉关系,走后门”上。
产权改革(1993年至今)
◆代理链条如此之长,资讯不对称问题会更为突出,导致企业内部人控制问题更为严重。近些年普遍受到质疑的国有垄断行业职工工资过高现象就是一个例证。为了一部分人的利益,而牺牲其他更多人的利益,显然不是一种帕累托改进
1993年11月,中共十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出国有企业的改革是建立现代企业制度。
这标志着国有企业的改革从以前放权让利的主题转向了产权制度改革的主题。现代企业制度的核心是改变传统的国有企业的“工厂制”,进行公司化改革,并逐步建立起有效的公司治理结构,而明晰的产权制度则是有效的公司治理结构的前提。
虽然说国有企业的产权应该是清晰的,其财产属于全民所有,但产权清晰不仅仅是一个法律概念,而且更重要的还是一个经济体制范畴内的问题,即表现为产权在经济运行过程中的清晰,只有整个经济运行过程实现了产权清晰,才能说明产权是清晰的。但经济运行的实践中却处处存在着产权不能清晰的地方,并且由于理论认识上还有计划经济体制的影响存在,结果产权依然不能清晰,权责也就不能明确,因此政企也不能真正的分开。最后只好重管理。可是没有前面几项必要条件,企业管理问题也不能真正解决好。
因此,在2003年中共十六届三中全会上通过的《关于完善社会主义市场经济体系若干问题的决定》中,第一次明确提出产权是所有制的核心和主要内容,要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。
可耗竭资源开采企业也和其他国有企业一样,这段时期一直在进行公司制股份制的改造。在公有制框架下的公司制和股份制最主要的缺点是不能很好地解决委托代理问题,人民将权力交给政府,而为了实行政企分开,政府又将管理国有企业的权力交给国有资产管理委员会,各级国有资源管理委员会分别对各级国有企业进行指导管理。
代理链条如此之长,资讯不对称问题会更为突出,导致企业内部人控制问题更为严重。应该说这种制度从本质上并没有解决上一阶段承包制时体现的资源生产企业过于“短视”的行为。此一阶段的煤和石油资源的开采量成长率与上一阶段基本持平,没有特殊变化。尤其对于如石油产业这种目前由中石油、中石化、中海油三家公司寡头垄断的现状,内部人控制问题更为明显,近些年普遍受到质疑的国有垄断行业职工工资过高现象就是一个例证。为了一部分人的利益,而牺牲其他更多人的利益,显然不是一种帕累托改进。想解决此问题,就需要政府政策和法律的支持。
这段时期,自然资源的立法进入了全面修订的高峰期,指导思想上为永续发展的概念。1980年代制定的自然资源法律无论是立法目的的确定,还是立法内容的设置均体现了以“经济建设为中心”,但1990年代后则更重视资源保育和环境保护。在1996年修订矿产资源法:继续明确矿产资源归国家所有；加强了对生态环境的保护；形成了一套以申请批准、登记有偿取得、四级管理、依法评估、移转、保护和监督为主要内容的比较完整的矿业权制度。
同时,在一定条件下允许矿业权的移转,如该法总则第六条规定:探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人；已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。但依然“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。
这是为了适应目前的产权改革方向而设定的移转制度,还不是真正意义上的完全的可移转制度。更为重要的是,这一时期已经意识到资源耗竭跨代外部性内部化的重要,因此在1994年国务院颁布《矿产资源补偿费征收管理规定》,明确提出征收资源补偿费的目的是为了“维护国家对矿产资源的财产权益”。补偿费按矿产品销售收入的一定比例计征,其中煤炭、石油和天然气的费率为1%。可以认为征收补偿费是矿产资源国家所有权在经济上的体现,也可以认为其具有资源耗竭跨代外部性内部化的性质。
这一时期的价格改革是以建立社会主义市场经济价格形成机制为主,基本上全面放开了各种商品的价格。但对于可耗竭性资源产品情况却有不同,煤炭的价格已经基本放开,但石油及其成品油的价格不但没有继续放开,相反在上一阶段双轨制之后,于1994年又开始加强了对石油、成品油生产、流通的宏观管理,取消了双轨价格,原油、成品油一律实行政府定价。
目前国产原油基准价格由国家发改委根据上月国际市场相近品质原油的离岸价格加上关税确定,贴水或升水由购销双方根据原油运杂费负担和国外油种的品质差价及市场供求等情况协商确定,因此国内原油定价滞后于国际市场价格一个月。国内成品油价格则以纽约、新加坡和鹿特丹三地市场一篮子价格加权平均值为定价基础,根据基本杂费及国内关税,加上由国家确定的成品油流通费用,形成由国家发改委制定的国内成品油零售基准价。
如果说考虑到石油产业市场结构的垄断性质,那么政府对其产品价格实行规制就是合理的,虽然我们只根据国际市场油价进行滞后性调节的规制方法还有商榷的余地。可是没有理由认为石油行业是一种具有典型“自然垄断”性质的行业,因此也没有必要让这个行业进行垄断经营,然后再由政府制定价格管制措施,这样做只会增加管理成本。而且,出于国计民生考虑的人为地使汽油等成品油价格偏低,也对消费者产生了不正确的经济诱因,结果会导致更严重的环境污染问题。
结论
中国大陆的经济体制从原来的计划经济到现在的市场经济,走了一条渐近式改革的道路。在逐渐摸索的过程中,整体经济的改革发展趋势已更为明朗,但对于可耗竭性资源如石油等的管理体制改革则明显落后于其他行业。虽然改革过程中解决了一些问题,但并没有从根本上解决好,并且又产生了一些新的问题。
其实政府没有必要过多地去调节市场,只需要制定合适的政策工具解决环境外部性与跨代外部性等市场失灵问题,明确界定产权并促进耗竭性资源行业私人产权制度的发展,建立非寡占且完全竞争的可耗竭性资源行业之市场,以及国营企业民营化,因为私有产权是最具经济诱因效果的一种产权安排方式,国营企业民营化才能避免国有企业的内部人竞租行为。
(作者分别为中华经济研究院院长、西安交通大学金禾经济研究中心博士研究生。此文根据《中国大陆可耗竭资源产权与价格制度之变迁》一文改编,未经作者审阅。)
南方报业新闻 时间: 2009年10月08日 来源: 南方周末
□萧代基、孟凡强
对于一般的产品,只要没有外部性等市场失灵,在完全竞争市场,企业的产量与产品的价格决定于私人边际成本等于私人边际收益之时,并且这也是社会最适的情况；若生产过程以及消费过程会对环境产生破坏性影响,也就是有外部性等市场失灵,则政府应课征污染税,税率应等于最适情况的边际外部成本,这时的市场均衡产量与价格也是社会最适的。
但可耗竭资源类产品如煤和石油与此则完全不同,除了边际私人成本(或称边际生产成本)以及边际外部成本之外,还有另外一种外部成本,也就是由于可耗竭资源存量有限,现在多生产一点多消费一点,后代子孙就只能少消费一点,因此现代使用者对后代子孙造成了一种跨代的外部成本,称为使用者成本。
因此,可耗竭性资源产品的价格应该等于边际生产成本加上边际使用者成本,再加上边际环境成本。这亦需要依赖政府采取价格政策工具或数量政策工具以达成两种外部成本(环境成本与使用者成本)之内部化,如污染税、排污费、污染防制费、资源税、矿产资源补偿费、矿税、化石能源税。
这种耗竭性资源产品与一般产品的外部性的区别,进一步导致其产权制度有所不同,一般而言,一般产品的产权制度多采取私有财,但是耗竭性资源多采取公有制度,而且多是国家所有。
根据中国大陆在这段时期的经济制度和经济体制发展历史,其耗竭性资源的产权及价格60年制度变迁历史可以分为三个阶段。
改革开放前(1949—1978)
◆根据这种不正确的方法计算出来的可耗竭资源的价格进行配置,必然导致对这些资源的需求量过大,耗竭速度过快
◆1949年的原煤产量只有0.32亿吨,到1978年时其产量为6.18亿吨,29年的时间内增长了1800%。原油在同一时期其产量增长更是达到了86600%,平均每年增长2986%
建国60周年来我国地质矿产事业发展情况
这一阶段是比较典型的计划经济体制时期。初期时为了确立国营经济的主导地位,建立了“统一领导,分级管理”的国营经济计划管理体制:对主要生产资料实行计划调拨与统一分配,比如从1950年起就对煤炭、钢材、水泥等八种主要物质实行统一平衡调拨；财政体制上实行资金统收统支,无偿使用,在1953年将全国划分为中央、省(市)和县(市)三级财政,但主要的收入和支出仍然集中在中央一级。
就这样经过了几年的经济改造和集中之后,在1958年由于受左倾思想及重工业优先发展战略的影响,开始大跃进运动,为了实现大跃进的目标,提早实现工业化,中央政府开始大幅度下放了经济管理权力和中央部属企业,这是当时对国有资产管理体制的一次大调整。
三年的大跃进运动造成了国民经济的全面的比例失调,因此从1961年起开始重新调整经济管理模式,在国有资产管理方面又重新强调和实行高度的集中统一,克服无计划状态和分散主义。如在1961年1月20日,中共中央发出的《关于调整管理体制的若干暂行规定》决定把经济管理的权力集中到中央、中央局和省(市、自治区)三级,并提出在近二三年内更多地集中到中央和中央局一级,进而到中央一级。
但到1965年时,这次上收经济管理权力的调整刚刚基本完成,就又开始了1966到1976年历经十年的“文化大革命”运动。当时认为要充分调动地方的积极性才能实现建设目标,因此在1970年开始了第二次下放国有资产管理许可权。只这一年的时间,中央各民用部门的直属企业、事业单位由1965年的10533个下降到500多个。同时物资分配和财政收支都实行了所谓的“大包干”政策。
对于自然资源的产权,大陆到现在为止一直实行的是国家所有权制。1951年政务院颁布的《矿产暂行条例》就规定“全国矿藏,均为国家所有”。1954年的第一部宪法也规定“矿藏、水流,由法律规定为国有森林、荒地和其他资源,都属于国家所有”。
对于自然资源的价格,这一时期的计划经济体制起源于马克思主义的政治经济学理论,马克思主义理论认为没有人类一般劳动凝结在内的自然资源没有价值,因此这段时期一直实行的是煤、石油等资源的无偿、无限期开采制度。通过劳动开采出来的资源产品就有了根据劳动时间衡量的价值,表现在货币上就成为价格,然后政府相关部门根据这些计算出来的价格进行全国及地方和部门的经济核算和资源配置。
确定价值的目的不是为了买卖矿产资源,而是为了运用经济机制管理和保护矿产资源,制止可能的浪费和破坏。因此,这一时期虽然整个国家的经济系统都实行的是“大一统”的无偿调拨制度,但政府行政部门根据劳动量计算出来的各种产品的价格也是实行资源在各部门间配置的一个依据,并且也能改变各经济单位的行为。
只是这种计算极为困难,而且从现代的经济理论来看,没有计算自然资源的“天然”价值的方法也是不正确的。其结果是:根据这种不正确的方法计算出来的可耗竭资源的价格进行配置,必然导致对这些资源的需求量过大,耗竭速度过快。
1949年的原煤产量只有0.32亿吨,到1978年时其产量为6.18亿吨,29年的时间内增长了1800%。原油在同一时期其产量增长更是达到了86600%,平均每年增长2986%。尤其“大跃进”时期的大炼钢铁运动,导致对煤炭的需求激增,新建煤矿来不及的情况下,就催逼老的煤矿拼命增产。与此相比,煤炭价格从1952年的每吨19.8元到1978年的30元,只增长了50%,并且这还是没有剔除通货膨胀的价格,而且经常是几年内价格根本没有变化。
这期间值得一提的是,由于意识到用行政办法管理经济存在很多问题,所以从1964年起试办工业、交通托拉斯,当年就相继办了12个,其中包括华东煤炭公司,下一年又办了三个,其中有石油工业公司。这些托拉斯是全民所有制的集中统一经营管理的经济组织,是在国家统一计划指导下独立的经济核算单位。中央政府将固定资产和流动资金及储备基金统一拨给托拉斯,由其负责管理和使用。但在1970年时就被迫解散,又一次将权力下放到地方政府。
从前面的描述可以看出,此时煤、石油等耗竭性资源的产权还是相当完整的。中央政府代表国家行使所有权、处置权。虽然在两次权力下放时可以说地方政府对这些资源有一定的处置权,但基本上还需直接听从中央政府相关管理部门的安排。收益权基本完全集中在中央或地方政府,企业虽然在利润留成等制度安排下有一定的收益权,但这种收益权是不完整的,因为所留利润的用途还是要听从上级管理部门的安排。另外,此时由于实行国家集中统一的物质调配,所以还谈不上这些可耗竭资源产权流转的问题。
如果政府管理部门能准确知道每个人的偏好及其变化,以及准确知道生产这些资源产品的边际成本,据此正确地计算出这些产品的价格,那么还是能实现社会最适配置。但这在现实中基本不可能做到。
科斯说企业是出于交易成本考虑的对市场的一种替代,因此从这个角度看,这时实行高度集中计划经济体制的整个国家经济可以看做是一个大企业,没有给市场机制留下任何空间,也就完全没有所谓的市场交易成本。但节省这种交易成本的代价是企业的管理成本的增加。当时中央以及地方政府不但要花费人力、物力、财力去计算整个经济体系的平衡,也要经常委派各种工作组直接下到各个基层去指导生产。可以想象得出此时的管理成本是多么高昂,导致了经济效率的低下。
承包经营责任制:所有权和经营权的分离(1979—1992)
◆虽然说价格双轨制也是一种对企业的激励手段,但由此却产生了严重的企业和个人寻租,政府官员设租的现象,不仅没有减少国有企业的管理成本,还增加了企业与企业之间,企业与个人之间的交易成本,因为更多的资源被用在“拉关系,走后门”上
1978年12月召开的中共十一届三中全会,揭开了大陆经济体制改革的序幕。从1979年到1984年这几年时间里国企改革的主导思想就是简政放权。在财税方面,1983年实行第一步利改税,1984年实行第二步利改税。财政体制上也改变了过去对企业生产经营所需投资的无偿拨款,从1981年起开始实行基本建设投资的贷款制度,即所说的“拨改贷”。但1984年前其实施的速度比较缓慢,到1985年时才真正全面推行了“拨改贷”这一制度。
1984年10月中共十二届三中全会召开,会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出了大陆社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济,提出了企业所有权和经营权相分离的理论。在这种理论的指导下,国企改革的主要内容是向企业下放经营权,让企业拥有经营权,而政府拥有所有权。
与这种情况相适应,“国营企业”这一概念也逐渐为“国有企业”所代替。两权分离理论在实践中主要体现在国有企业的“承包经营责任制”上,企业(或个人)通过与政府签订合同的办法取得经营权,同时相应地要上缴利润。其承包上缴国家利润的形式主要有上缴利润递增包干、上缴利润基数包干和微利企业上缴利润定额包干等等。从1987年4月承包制全面在企业中推行,到1988年底时国有大中型企业承包比率已达95%。
承包制作为计划经济与市场调节相结合的一种经济模式,在这一阶段产生了激励作用,对于煤、石油等耗竭性资源开采企业也是如此。比如,煤炭产量从1979年的6.35亿吨到1992年的11.16亿吨,增长了75%,平均每年增长接近6%,同期原油产量平均每年增长2.6%。这些数字都已经远低于改革开放前的水准,说明有了自身利益考虑在内的资源开采企业放慢了开采速度,这有利于自然资源的保育。
但作为一种产权结构安排,所有权与经营权分离的制度在耗竭性资源生产企业中实行还是有需要解决的问题。
石油及煤等可耗竭资源有不同于其他一般商品的特殊性,就是其存量的有限性。根据Hotelling规则,耗竭性资源产品的价格成长率应等于利率,相应的开采量才会是社会最适的结果。如果承包了资源开采的企业没有相应资源的所有权,那么其经营行为一定是在私人边际生产成本等于私人边际收益时达到利润最大化,此时的开采行为对社会造成的两种外部成本(使用者成本和环境成本)并不在企业考虑范围之内,也就是私人边际成本低于社会边际成本,因此还是会造成资源过快的耗竭。解决此问题的一种办法就是征税,而且税率应该等于边际外部成本。
这一时期是大陆自然资源立法的加速发展时期,主要单项自然资源立法体系基本形成,如森林、草原、土地和水等,并在1986年3月通过了矿产资源法。
此法规定了矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权是依法在许可范围内勘查矿产资源、经审批边采边探(采出部分矿产)和在探明一定储量后优先取得采矿权的权利。采矿权是依法在许可范围内,开采矿产资源、对采出矿产品占有、使用和收益的权利。但同时规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。这是一种产权不完整的表现,不允许产权移转,就达不到资源最适的配置。
此法也进一步明确了1984年9月18日国务院发布的《资源税条例(草案)》中规定的征收资源税的规定,但这时的税目只有煤炭、石油和天然气三种。而且征收资源税的目的只是为了调整因资源条件差异形成的收入差异,调整企业间的收入水准,并没有资源耗竭跨代外部性内部化的含义。
在价格改革方面,1984年后实行了“放调结合,以放为主”的方针,开始逐渐放开价格。但由于此时的经济体制改革正处于寻找一条计划与市场相结合的道路,反映在价格领域就有了价格“双轨制”。所谓双轨制,是同一种生产资料产品实行两种定价规则,即计划价和市场价,对计划分配部分实行低价,对市场选购部分实行高价。比如,早在1981年,国务院批准原石油部实行产量包干政策,规定石油超产和节约部分可以按当时国际价格出售,其差额用于石油的勘探开发。并且在1990年代初,中国石油化工总公司和中国石油总公司获得了成品油9%,原油5%的自销权,从此石油价格也进入了双轨制阶段。
虽然说价格双轨制也是一种对企业的激励手段,但由此却产生了严重的企业和个人寻租,政府官员设租的现象,不仅没有减少国有企业的管理成本,还增加了企业与企业之间,企业与个人之间的交易成本,因为更多的资源被用在“拉关系,走后门”上。
产权改革(1993年至今)
◆代理链条如此之长,资讯不对称问题会更为突出,导致企业内部人控制问题更为严重。近些年普遍受到质疑的国有垄断行业职工工资过高现象就是一个例证。为了一部分人的利益,而牺牲其他更多人的利益,显然不是一种帕累托改进
1993年11月,中共十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出国有企业的改革是建立现代企业制度。
这标志着国有企业的改革从以前放权让利的主题转向了产权制度改革的主题。现代企业制度的核心是改变传统的国有企业的“工厂制”,进行公司化改革,并逐步建立起有效的公司治理结构,而明晰的产权制度则是有效的公司治理结构的前提。
虽然说国有企业的产权应该是清晰的,其财产属于全民所有,但产权清晰不仅仅是一个法律概念,而且更重要的还是一个经济体制范畴内的问题,即表现为产权在经济运行过程中的清晰,只有整个经济运行过程实现了产权清晰,才能说明产权是清晰的。但经济运行的实践中却处处存在着产权不能清晰的地方,并且由于理论认识上还有计划经济体制的影响存在,结果产权依然不能清晰,权责也就不能明确,因此政企也不能真正的分开。最后只好重管理。可是没有前面几项必要条件,企业管理问题也不能真正解决好。
因此,在2003年中共十六届三中全会上通过的《关于完善社会主义市场经济体系若干问题的决定》中,第一次明确提出产权是所有制的核心和主要内容,要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。
可耗竭资源开采企业也和其他国有企业一样,这段时期一直在进行公司制股份制的改造。在公有制框架下的公司制和股份制最主要的缺点是不能很好地解决委托代理问题,人民将权力交给政府,而为了实行政企分开,政府又将管理国有企业的权力交给国有资产管理委员会,各级国有资源管理委员会分别对各级国有企业进行指导管理。
代理链条如此之长,资讯不对称问题会更为突出,导致企业内部人控制问题更为严重。应该说这种制度从本质上并没有解决上一阶段承包制时体现的资源生产企业过于“短视”的行为。此一阶段的煤和石油资源的开采量成长率与上一阶段基本持平,没有特殊变化。尤其对于如石油产业这种目前由中石油、中石化、中海油三家公司寡头垄断的现状,内部人控制问题更为明显,近些年普遍受到质疑的国有垄断行业职工工资过高现象就是一个例证。为了一部分人的利益,而牺牲其他更多人的利益,显然不是一种帕累托改进。想解决此问题,就需要政府政策和法律的支持。
这段时期,自然资源的立法进入了全面修订的高峰期,指导思想上为永续发展的概念。1980年代制定的自然资源法律无论是立法目的的确定,还是立法内容的设置均体现了以“经济建设为中心”,但1990年代后则更重视资源保育和环境保护。在1996年修订矿产资源法:继续明确矿产资源归国家所有；加强了对生态环境的保护；形成了一套以申请批准、登记有偿取得、四级管理、依法评估、移转、保护和监督为主要内容的比较完整的矿业权制度。
同时,在一定条件下允许矿业权的移转,如该法总则第六条规定:探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人；已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。但依然“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。
这是为了适应目前的产权改革方向而设定的移转制度,还不是真正意义上的完全的可移转制度。更为重要的是,这一时期已经意识到资源耗竭跨代外部性内部化的重要,因此在1994年国务院颁布《矿产资源补偿费征收管理规定》,明确提出征收资源补偿费的目的是为了“维护国家对矿产资源的财产权益”。补偿费按矿产品销售收入的一定比例计征,其中煤炭、石油和天然气的费率为1%。可以认为征收补偿费是矿产资源国家所有权在经济上的体现,也可以认为其具有资源耗竭跨代外部性内部化的性质。
这一时期的价格改革是以建立社会主义市场经济价格形成机制为主,基本上全面放开了各种商品的价格。但对于可耗竭性资源产品情况却有不同,煤炭的价格已经基本放开,但石油及其成品油的价格不但没有继续放开,相反在上一阶段双轨制之后,于1994年又开始加强了对石油、成品油生产、流通的宏观管理,取消了双轨价格,原油、成品油一律实行政府定价。
目前国产原油基准价格由国家发改委根据上月国际市场相近品质原油的离岸价格加上关税确定,贴水或升水由购销双方根据原油运杂费负担和国外油种的品质差价及市场供求等情况协商确定,因此国内原油定价滞后于国际市场价格一个月。国内成品油价格则以纽约、新加坡和鹿特丹三地市场一篮子价格加权平均值为定价基础,根据基本杂费及国内关税,加上由国家确定的成品油流通费用,形成由国家发改委制定的国内成品油零售基准价。
如果说考虑到石油产业市场结构的垄断性质,那么政府对其产品价格实行规制就是合理的,虽然我们只根据国际市场油价进行滞后性调节的规制方法还有商榷的余地。可是没有理由认为石油行业是一种具有典型“自然垄断”性质的行业,因此也没有必要让这个行业进行垄断经营,然后再由政府制定价格管制措施,这样做只会增加管理成本。而且,出于国计民生考虑的人为地使汽油等成品油价格偏低,也对消费者产生了不正确的经济诱因,结果会导致更严重的环境污染问题。
结论
中国大陆的经济体制从原来的计划经济到现在的市场经济,走了一条渐近式改革的道路。在逐渐摸索的过程中,整体经济的改革发展趋势已更为明朗,但对于可耗竭性资源如石油等的管理体制改革则明显落后于其他行业。虽然改革过程中解决了一些问题,但并没有从根本上解决好,并且又产生了一些新的问题。
其实政府没有必要过多地去调节市场,只需要制定合适的政策工具解决环境外部性与跨代外部性等市场失灵问题,明确界定产权并促进耗竭性资源行业私人产权制度的发展,建立非寡占且完全竞争的可耗竭性资源行业之市场,以及国营企业民营化,因为私有产权是最具经济诱因效果的一种产权安排方式,国营企业民营化才能避免国有企业的内部人竞租行为。
(作者分别为中华经济研究院院长、西安交通大学金禾经济研究中心博士研究生。此文根据《中国大陆可耗竭资源产权与价格制度之变迁》一文改编,未经作者审阅。)
