西陵法院 起诉工商局超过诉讼时效
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简介：
西陵法院 起诉工商局超过诉讼时效
2007-6-4
闵珍斌
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要点提示
在行政审判中，人民法院要正确认定原告是否超过了起诉期限，应当将《行政诉讼法》第三十九条和《若干解释》第四十一条第一款相衔接起来进行审查，应当用二年的特殊起诉期限来补充适用三个月的一般起诉期限。相对人一旦知道或者应当知道诉权或者起诉期限，就应当按照《行政诉讼法》第三十九条的规定，在三个月内提起行政诉讼，而不能在二年内。如果超过了该起诉期限，人民法院就应当裁定驳回原告的起诉。
案例索引
宜昌市西陵区人民法院（2005）西行初字第24号行政判决书；
2005年11月24日。
宜昌市中级人民法院（2005）宜中行终字第00046号行政判决书；
2005年12月23日。
基本案情——
原告湖北省楚天广播电视信息网络有限责任公司西陵营业部（以下简称楚天公司西陵营业部）。
被告宜昌市工商行政管理局西陵分局民主路工商所（以下简称民主路工商所）。
原告楚天公司西陵营业部自2004年3月起，在向有线电视网络用户提供有线电视传输服务的过程中，在其发放的《宜昌市有线电视网络用户业务登记表》和《宜昌广电网络用户证》里附有《有线电视网络服务协议》（以下简称《服务协议》）。民主路工商所获悉此情况后，于2004年11月3日向楚天公司西陵营业部下发（西民主）工商合限字（2004）第208号《合同格式条款限期备案通知书》（以下简称《限期备案通知书》），内容为：“你单位使用的格式条款文本如未按规定备案，违反了《湖北省合同监督条例》第十四条的规定。现根据《湖北省合同监督条例》第二十一条的规定责令你单位在三日内备案。如拒不改正的，将依据《湖北省合同监督条例》第二十一条的规定进行处罚。如未使用格式条款文本的，请提交情况说明”。该《限期备案通知书》未告知诉权及起诉期限，并于当日送达楚天公司西陵营业部。楚天公司西陵营业部收到该《限期备案通知书》后，一直未将《服务协议》报送备案。
2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本《服务协议》未按规定报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，决定对其处罚款20000元。该行政处罚决定告知了起诉权和起诉期限。楚天公司西陵营业部不服，于同年5月16日向法院提起行政诉讼，请求依法撤销宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定。该案在诉讼过程中，楚天公司西陵营业部于2005年10月18日对《限期备案通知书》又提起行政诉讼。
楚天公司西陵营业部诉称，《限期备案通知书》没有告知诉权和起诉期限，而且即使需要备案，也应当向宜昌市工商行政管理局备案，民主路工商所作出的《限期备案通知书》属于越权行政，据此请求人民法院依法确认该《限期备案通知书》无效。
民主路工商所辩称，楚天公司西陵营业部2004年11月3日收到《限期备案通知书》后，应当在三个月内提起行政诉讼。即使楚天公司西陵营业部在收到《限期备案通知书》时不知道诉权或起诉期限，也应当在其起诉宜昌市工商行政管理局工商行政处罚一案后，也就是2005年5月16日后的三个月内提起诉讼，当时楚天公司西陵营业部就知道了诉权或起诉期限，也知道《限期备案通知书》是一个具体行政行为。因此，楚天公司西陵营业部于2005年10月18日提起本案诉讼超过了起诉期限，请求人民法院依法驳回其起诉。
法院审判
法院经审理认为，本案双方当事人争议的焦点是楚天公司西陵营业部2005年10月18日起诉《限期备案通知书》是否超过了起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。该条款是关于行政相对人直接提起行政诉讼起诉期限的一般规定。对于行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的情形，最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款对此作出了专门规定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。
该条款包含两个方面的内容：一是具体行政行为未告知行政相对人诉权或者起诉期限时，行政相对人如果知道了或者应当知道了诉权或者起诉期限的话，其应在知道后三个月内提起诉讼，否则其丧失起诉权；二是如果具体行政行为未告知行政相对人诉权或者起诉期限，行政相对人也一直不知道诉权或者起诉期限的话，行政相对人的最长起诉期限为其知道具体行政行为内容后二年以内。
民主路工商所作出的《限期备案通知书》为楚天公司西陵营业部设定了相应的行政法上的义务，即责令其进行格式条款文本备案，《限期备案通知书》的性质属于可诉的具体行政行为。但《限期备案通知书》没有告知楚天公司西陵营业部诉权和起诉期限，因此，楚天公司西陵营业部的起诉期限不能从收到该《限期备案通知书》时（2004年11月3日）起计算三个月。对于楚天公司西陵营业部起诉期限的审查应当以其是否“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”为标准，即审查楚天公司西陵营业部是否知道和何时知道对《限期备案通知书》的诉权或者起诉期限。
2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本未报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，楚天公司西陵营业部于同年5月16日向法院提起了行政诉讼。楚天公司西陵营业部在该案中积极行使了诉权，而且是在法定的起诉期限内。因此，以民主路工商所提交的证据可以证明楚天公司西陵营业部在该案中的起诉行为是知道了行政诉讼法所规定的诉权和起诉期限。尽管案件不同，但作为同一行政相对人，楚天公司西陵营业部对于本案《限期备案通知书》这一具体行政行为，也应当在当时就知道了其诉权和起诉期限。因此，楚天公司西陵营业部应当在2005年5月16日后的三个月内提起诉讼。
即使楚天公司西陵营业部不知道本案《限期备案通知书》是一种具体行政行为，但是，在2005年6月16日楚天公司西陵营业部诉宜昌市工商行政管理局行政处罚一案的一审庭审过程中，宜昌市工商行政管理局的委托代理人明确告知该《限期备案通知书》是一种监管措施，楚天公司西陵营业部对之也提出异议。那么，楚天公司西陵营业部最迟也应当在2005年6月16日后三个月内提起行政诉讼。
综上所述，楚天公司西陵营业部在2005年10月18日提起本案诉讼超过了起诉期限，法院依据《行政诉讼法》第三十九条、《若干解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回了楚天公司西陵营业部的起诉。
评析
本案双方当事人争议的焦点是楚天公司西陵营业部2005年10月18日提起诉讼是否超过了起诉期限，该问题也是本案要进入实体审理前必须要解决的程序问题。人民法院要正确认定该问题，主要涉及对《若干解释》第四十一条第一款规定的“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”的理解。
《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院提起诉讼的起诉期限是三个月，为弥补该规定的不足，最高法院在其制定的《若干解释》中针对起诉期限问题专门规定了两个条款（第四十一条和四十二条），即行政机关作出的具体行政行为未告知诉权或起诉期限和相对人不知道具体行政行为内容这两种情形另行确定起诉期限。在许多情况下，由于法官认为对于“知道或者应当知道”这一当事人的主观心理状态不好把握，往往就干脆舍弃掉《若干解释》第四十一条第一款规定的但书前的内容，一律从最长不超过二年来计算。但这样计算却不符合《行政诉讼法》规定三个月的起诉期限的精神。在一定程度上使《行政诉讼法》第三十九条规定和《若干解释》第四十一条第一款的规定相互脱节。
其实，《行政诉讼法》第三十九条规定是原则，而《若干解释》第四十一条第一款规定则是特例。人民法院要正确认定当事人是否超过了起诉期限，应当将《行政诉讼法》第三十九条规定和《若干解释》第四十一条第一款的规定衔接起来，用二年的特殊起诉期限来补充适用三个月的一般起诉期限。相对人一旦“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”，就应当按照《行政诉讼法》第三十九条的规定，在三个月内提起行政诉讼，而不能在二年内。在三个月的一般起诉期限内起诉就成为当事人的义务，如果其超期起诉，就应当承担相应的法律后果，即人民法院不受理其起诉，受理后也会驳回其起诉。
对《若干解释》第四十一条第一款的理解包含两层意思：即知道可诉或者知道起诉期限，也就是说，当事人或者要知道行政机关作出的是一个具体行政行为，如果不服的话可以向人民法院提起行政诉讼；或者要知道应当在多长的时间内向人民法院提起行政诉讼。从本案的实际情况看，楚天公司西陵营业部既知道可以对《限期备案通知书》提起诉讼，也知道应当在多长的期限内提起诉讼。因为在2005年6月16日楚天公司西陵营业部诉宜昌市工商行政管理局行政处罚一案的一审庭审过程中，宜昌市工商行政管理局明确告知《限期备案通知书》是一种监管措施，属于具体行政行为的范畴。
而且，在2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本未报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，楚天公司西陵营业部于同年5月16日向法院提起了行政诉讼。作为同一当事人，楚天公司西陵营业部当时就应当知道行政诉讼三个月的起诉期限。只不过由于《限期备案通知书》本身并没有对其直接设定不利的后果，但在行政处罚决定一案中，由于行政处罚决定的成立要依赖《限期备案通知书》的成立为前提，要推翻行政处罚决定，首先必须推翻《限期备案通知书》，因此在行政处罚决定案尚未审结的情况下，楚天公司西陵营业部才提起了本案诉讼。
很显然，楚天公司西陵营业部在2005年5月16日（其起诉宜昌市工商行政管理局时）就知道了本案诉权和三个月的起诉期限，至迟也在2005年6月16日（其诉宜昌市工商行政管理局行政处罚案庭审时）就知道了。但是楚天公司西陵营业部起诉时间推到了三个月后的10月18日，所以法院裁定驳回其起诉是正确的。
另外，依据最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，应当由被告承担举证责任。本案中，民主路工商所认为楚天公司西陵营业部起诉超过法定期限，并提交了相应证据，这些证据是法院审查楚天公司西陵营业部起诉是否超过了起诉期限的根据。
2007-6-4
闵珍斌
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要点提示
在行政审判中，人民法院要正确认定原告是否超过了起诉期限，应当将《行政诉讼法》第三十九条和《若干解释》第四十一条第一款相衔接起来进行审查，应当用二年的特殊起诉期限来补充适用三个月的一般起诉期限。相对人一旦知道或者应当知道诉权或者起诉期限，就应当按照《行政诉讼法》第三十九条的规定，在三个月内提起行政诉讼，而不能在二年内。如果超过了该起诉期限，人民法院就应当裁定驳回原告的起诉。
案例索引
宜昌市西陵区人民法院（2005）西行初字第24号行政判决书；
2005年11月24日。
宜昌市中级人民法院（2005）宜中行终字第00046号行政判决书；
2005年12月23日。
基本案情——
原告湖北省楚天广播电视信息网络有限责任公司西陵营业部（以下简称楚天公司西陵营业部）。
被告宜昌市工商行政管理局西陵分局民主路工商所（以下简称民主路工商所）。
原告楚天公司西陵营业部自2004年3月起，在向有线电视网络用户提供有线电视传输服务的过程中，在其发放的《宜昌市有线电视网络用户业务登记表》和《宜昌广电网络用户证》里附有《有线电视网络服务协议》（以下简称《服务协议》）。民主路工商所获悉此情况后，于2004年11月3日向楚天公司西陵营业部下发（西民主）工商合限字（2004）第208号《合同格式条款限期备案通知书》（以下简称《限期备案通知书》），内容为：“你单位使用的格式条款文本如未按规定备案，违反了《湖北省合同监督条例》第十四条的规定。现根据《湖北省合同监督条例》第二十一条的规定责令你单位在三日内备案。如拒不改正的，将依据《湖北省合同监督条例》第二十一条的规定进行处罚。如未使用格式条款文本的，请提交情况说明”。该《限期备案通知书》未告知诉权及起诉期限，并于当日送达楚天公司西陵营业部。楚天公司西陵营业部收到该《限期备案通知书》后，一直未将《服务协议》报送备案。
2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本《服务协议》未按规定报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，决定对其处罚款20000元。该行政处罚决定告知了起诉权和起诉期限。楚天公司西陵营业部不服，于同年5月16日向法院提起行政诉讼，请求依法撤销宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定。该案在诉讼过程中，楚天公司西陵营业部于2005年10月18日对《限期备案通知书》又提起行政诉讼。
楚天公司西陵营业部诉称，《限期备案通知书》没有告知诉权和起诉期限，而且即使需要备案，也应当向宜昌市工商行政管理局备案，民主路工商所作出的《限期备案通知书》属于越权行政，据此请求人民法院依法确认该《限期备案通知书》无效。
民主路工商所辩称，楚天公司西陵营业部2004年11月3日收到《限期备案通知书》后，应当在三个月内提起行政诉讼。即使楚天公司西陵营业部在收到《限期备案通知书》时不知道诉权或起诉期限，也应当在其起诉宜昌市工商行政管理局工商行政处罚一案后，也就是2005年5月16日后的三个月内提起诉讼，当时楚天公司西陵营业部就知道了诉权或起诉期限，也知道《限期备案通知书》是一个具体行政行为。因此，楚天公司西陵营业部于2005年10月18日提起本案诉讼超过了起诉期限，请求人民法院依法驳回其起诉。
法院审判
法院经审理认为，本案双方当事人争议的焦点是楚天公司西陵营业部2005年10月18日起诉《限期备案通知书》是否超过了起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。该条款是关于行政相对人直接提起行政诉讼起诉期限的一般规定。对于行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的情形，最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款对此作出了专门规定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。
该条款包含两个方面的内容：一是具体行政行为未告知行政相对人诉权或者起诉期限时，行政相对人如果知道了或者应当知道了诉权或者起诉期限的话，其应在知道后三个月内提起诉讼，否则其丧失起诉权；二是如果具体行政行为未告知行政相对人诉权或者起诉期限，行政相对人也一直不知道诉权或者起诉期限的话，行政相对人的最长起诉期限为其知道具体行政行为内容后二年以内。
民主路工商所作出的《限期备案通知书》为楚天公司西陵营业部设定了相应的行政法上的义务，即责令其进行格式条款文本备案，《限期备案通知书》的性质属于可诉的具体行政行为。但《限期备案通知书》没有告知楚天公司西陵营业部诉权和起诉期限，因此，楚天公司西陵营业部的起诉期限不能从收到该《限期备案通知书》时（2004年11月3日）起计算三个月。对于楚天公司西陵营业部起诉期限的审查应当以其是否“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”为标准，即审查楚天公司西陵营业部是否知道和何时知道对《限期备案通知书》的诉权或者起诉期限。
2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本未报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，楚天公司西陵营业部于同年5月16日向法院提起了行政诉讼。楚天公司西陵营业部在该案中积极行使了诉权，而且是在法定的起诉期限内。因此，以民主路工商所提交的证据可以证明楚天公司西陵营业部在该案中的起诉行为是知道了行政诉讼法所规定的诉权和起诉期限。尽管案件不同，但作为同一行政相对人，楚天公司西陵营业部对于本案《限期备案通知书》这一具体行政行为，也应当在当时就知道了其诉权和起诉期限。因此，楚天公司西陵营业部应当在2005年5月16日后的三个月内提起诉讼。
即使楚天公司西陵营业部不知道本案《限期备案通知书》是一种具体行政行为，但是，在2005年6月16日楚天公司西陵营业部诉宜昌市工商行政管理局行政处罚一案的一审庭审过程中，宜昌市工商行政管理局的委托代理人明确告知该《限期备案通知书》是一种监管措施，楚天公司西陵营业部对之也提出异议。那么，楚天公司西陵营业部最迟也应当在2005年6月16日后三个月内提起行政诉讼。
综上所述，楚天公司西陵营业部在2005年10月18日提起本案诉讼超过了起诉期限，法院依据《行政诉讼法》第三十九条、《若干解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回了楚天公司西陵营业部的起诉。
评析
本案双方当事人争议的焦点是楚天公司西陵营业部2005年10月18日提起诉讼是否超过了起诉期限，该问题也是本案要进入实体审理前必须要解决的程序问题。人民法院要正确认定该问题，主要涉及对《若干解释》第四十一条第一款规定的“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”的理解。
《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院提起诉讼的起诉期限是三个月，为弥补该规定的不足，最高法院在其制定的《若干解释》中针对起诉期限问题专门规定了两个条款（第四十一条和四十二条），即行政机关作出的具体行政行为未告知诉权或起诉期限和相对人不知道具体行政行为内容这两种情形另行确定起诉期限。在许多情况下，由于法官认为对于“知道或者应当知道”这一当事人的主观心理状态不好把握，往往就干脆舍弃掉《若干解释》第四十一条第一款规定的但书前的内容，一律从最长不超过二年来计算。但这样计算却不符合《行政诉讼法》规定三个月的起诉期限的精神。在一定程度上使《行政诉讼法》第三十九条规定和《若干解释》第四十一条第一款的规定相互脱节。
其实，《行政诉讼法》第三十九条规定是原则，而《若干解释》第四十一条第一款规定则是特例。人民法院要正确认定当事人是否超过了起诉期限，应当将《行政诉讼法》第三十九条规定和《若干解释》第四十一条第一款的规定衔接起来，用二年的特殊起诉期限来补充适用三个月的一般起诉期限。相对人一旦“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”，就应当按照《行政诉讼法》第三十九条的规定，在三个月内提起行政诉讼，而不能在二年内。在三个月的一般起诉期限内起诉就成为当事人的义务，如果其超期起诉，就应当承担相应的法律后果，即人民法院不受理其起诉，受理后也会驳回其起诉。
对《若干解释》第四十一条第一款的理解包含两层意思：即知道可诉或者知道起诉期限，也就是说，当事人或者要知道行政机关作出的是一个具体行政行为，如果不服的话可以向人民法院提起行政诉讼；或者要知道应当在多长的时间内向人民法院提起行政诉讼。从本案的实际情况看，楚天公司西陵营业部既知道可以对《限期备案通知书》提起诉讼，也知道应当在多长的期限内提起诉讼。因为在2005年6月16日楚天公司西陵营业部诉宜昌市工商行政管理局行政处罚一案的一审庭审过程中，宜昌市工商行政管理局明确告知《限期备案通知书》是一种监管措施，属于具体行政行为的范畴。
而且，在2005年4月26日，宜昌市工商行政管理局以楚天公司西陵营业部使用的格式条款文本未报送备案为由，作出宜市工商处字[2005]60号行政处罚决定，楚天公司西陵营业部于同年5月16日向法院提起了行政诉讼。作为同一当事人，楚天公司西陵营业部当时就应当知道行政诉讼三个月的起诉期限。只不过由于《限期备案通知书》本身并没有对其直接设定不利的后果，但在行政处罚决定一案中，由于行政处罚决定的成立要依赖《限期备案通知书》的成立为前提，要推翻行政处罚决定，首先必须推翻《限期备案通知书》，因此在行政处罚决定案尚未审结的情况下，楚天公司西陵营业部才提起了本案诉讼。
很显然，楚天公司西陵营业部在2005年5月16日（其起诉宜昌市工商行政管理局时）就知道了本案诉权和三个月的起诉期限，至迟也在2005年6月16日（其诉宜昌市工商行政管理局行政处罚案庭审时）就知道了。但是楚天公司西陵营业部起诉时间推到了三个月后的10月18日，所以法院裁定驳回其起诉是正确的。
另外，依据最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，应当由被告承担举证责任。本案中，民主路工商所认为楚天公司西陵营业部起诉超过法定期限，并提交了相应证据，这些证据是法院审查楚天公司西陵营业部起诉是否超过了起诉期限的根据。
