南水北调 是不是难于上青天
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简介：
南水北调 是不是难于上青天
2009-10-14 11:10:41 来源: 中国新闻网(北京)
南水北调进京推迟5年供水，让这一重大工程再度成为舆论焦点。移民、资金、生态保护等问题在困扰着这一重大工程，但这并非问题的关键。南水北调之难难在相关各方利益难于平衡，而归根结底，在于没有找到一种合理的谈判机制。
调水之难 难于上青天
南水北调进京推迟5年供水，让这一重大工程再度成为舆论焦点。移民、资金、生态保护等问题在困扰着这一重大工程，但这并非问题的关键。南水北调之难难在相关各方利益难于平衡，而归根结底，在于没有找到一种合理的谈判机制。今日进行资源的跨地区分配，已经不再像过去计划体制下那样方便——上一级政府对下一级政府拥有巨大的支配权，可以把自己的规划强加给下级政府，把资源在下级政府之间来回调拨。
但谈判难度的增加其实亦是社会进步的表现：民众敢于大胆主张自己的利益，不会听任地方政府随意处置，而地方政府官员也具有强烈的地方利益意识，对上级政府要求自己付出的代价不再轻易顺从。在这种情况下，中央政府应当依托现实、创新思维，寻求尊重地方权利和利益、民众权利和利益的跨地区资源配置机制。
回到现实，南水北调的难度增加进一步提示中国水资源严重缺乏的困境，对水资源的合理利用和保护已刻不容缓。
【文章导读】丹江口：移民的底线
一辈子的移民
湖北：调水博弈
抉择天津：调水还是淡化
秋风：重构资源跨地区配置机制
丹江口：移民的底线
整个南水北调中线工程，河南、湖北两省需要移民搬迁33万人。这是继长江三峡移民之后中国第二次大规模的水库移民。
其中，湖北省丹江口市移民近16.2万人，占到了一半，按计划移民将在今后的4年内完成。
但最初的试点乡镇，却不像预期的顺利。据湖北省十堰市南调办工作人员称，库区移民搬迁工作进展缓慢，是南水北调中线工程拖延的原因之一。
湖北省丹江口市六里坪镇孙家湾村村主任彭治和称，“温家宝总理对移民搬迁的要求是‘搬得出，稳得住’，但现在就担心‘搬得出，稳不住’”。
本刊记者/陈晓舒(发自湖北十堰)
村主任彭治和说他每天都在8平方公里大的村子里转悠，为的是做孙家湾村将近4000村民的“思想工作”。在明年的9月份之前，孙家湾有3696个村民要离开这个村子。
孙家湾村位于湖北省丹江口市六里坪镇。搬迁后，这里能留下的人寥寥无几。“2006年长江水利委员会规划，市内安置2169人，外迁1527人”。彭治和说，这还只是丹江口库区移民的一小部分。
2005年丹江口水库大坝加高工程开工，工程完成后，蓄水水位将从157米提高到170米，原计划2010年和2030年南水北调中线的调水能力将达到95亿立方米和130亿立方米，这相当于北方地区增加10个到13个密云水库的供水能力。
伴随而来的是，仅丹江口市就需要移民近16.2万人，其中今年的试点任务为9600多人，剩余的将在今后4年内完成。整个南水北调中线工程，河南、湖北两省需要移民搬迁33万人。这是继长江三峡移民之后中国第二次大规模水库移民。
国务院总理温家宝在视察丹江口市时就指出：“南水北调的关键在中线，中线的关键在加坝，加坝的关键在移民”。
穷县富民
在湖北省丹江口市六里坪镇孙家湾村，为了移民工作顺利展开，彭治和在做“思想工作”时，一致对外宣称：“可能都要搬到武汉的郊区东西湖区。”他向村民隐藏了有部分人将在丹江口市内安置的消息，担心村民们知道了，不愿远迁。
村民们对武汉郊区没有概念。孙家湾村背靠五指山，离武当山不到十分钟的路程，丹江的支流官山河环绕整个村子。村民各家各户不是有蔬菜大棚就是在五指山上种了果树。“我们村是十堰的蔬菜基地”，彭治和说，“2008年全村经济总收入7247万元”。
这是一个生活富足的村子，倚仗自然条件，靠山吃山。但家家户户多是破旧土坯房，鲜见新房子，村里到处是年久失修的桥和路，“村里公共设施都是70年代的，坏了不能用，也全靠村民集资来修。”彭说。
有些村民的房屋漏雨了，就拿个盆在屋内接着，也不愿花钱修葺。因为他们知道这个地方迟早要搬，花钱也早晚是枉然。
村落破败是湖北省与河南省南水北调移民区的共同特点。湖北省南水北调办规划处处长李静说，“这些地方早就停止了发展”。几十年前就被设定为“要腾空的地区”，但这些地区的人们并没有停止个人的发展。
孙家湾村的人在丹江口市乃至湖北省都能算上是高收入的人群。村民王林一家5口人，人均四亩地，家里和其他村民家一样，早就盖起了蔬菜大棚。“光种西红柿一年每亩就能赚2万元。”王林说。
平常，家里的农活并不多，丈夫在十堰做电工。白天闲暇时，王林会到村边上的五指山上砍柴，两小时就能砍下100斤，也能卖将近20元的价格。与其他快速发展的区域相比，被南水北调工程制约的移民区，倒是因为未被开发的山和水可坐享其成。
孙家湾村的日子很是清闲。到了下午，邻里串门打牌，一天的日子就在洗牌声中结束。彭治和说：“孙家湾现在每户的月收入至少5000元”。生活过得好的，像有些人在十堰打工，家里又有大棚的，每月收入将近一万元。
土地症结
但村民日子过得越好，村主任彭治和就越是犯愁。“日子这么好，谁还愿走。”临近的沙沟河村就是前车之鉴。根据南水北调工程丹江口移民的项目进度，湖北省丹江口市六里坪镇沙沟河村是库区移民的最初试点。
但移民难题也最早在这里凸现了出来。
2009年，沙沟河村600多名村民开始集体搬迁，迁入地是湖北省襄樊市襄阳区龙王镇白集、柏营、松树坡等3个自然村。按照规定，年内迁出。但沙沟河村民却不愿意：“金窝窝银窝窝，不如我的穷窝窝”。沙沟河村存在的问题，在孙家湾也同样存在。
土地的诉求在沙沟河村显现出来。“搬过去每人有一亩半地。”村民们不知从哪里打听到，武汉东西湖区的原住民每人有6亩地。“他们把好的地都挑去了，剩下的边角才是我们的。”村民们在一边叨咕。
沙沟河村民向十堰市南水北调移民办反映意见。村民们觉得自己的“穷窝窝”山清水秀、土地肥沃、水源充足、日子好过。而未来等待他们的却是一块始终干旱而贫瘠的土地。当地村民人均6亩地都不能解决温饱，而只给他们外来户人均1.5亩贫瘠的土地，怎么生存？
土地问题在湖北省的整个移民工作中最为棘手。8月19日，国务院南水北调办公室专门召开了南水北调工程征地移民维稳工作座谈会。国务院南水北调办公室副主任张野提出，要深入排查化解矛盾纠纷，切实把问题及时解决在基层和萌芽状态。按照“属地管理、分级负责”“谁主管谁负责”“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访工作原则。
这让丹江口当地的移民官员感觉压力很大。丹江口市委宣传部的周玉娟告诉《中国新闻周刊》：“干部全部被一对一派到下属的移民镇和移民村去做工作，一呆就是几个月。”
但作为移民试点的沙沟河村，搬迁过程中的问题已然被不断传播、放大，在孙家湾村乃至整个丹江口市已是尽人皆知。“沙沟河今年搬不了。”彭治和说，孙家湾村确切的搬迁时间是明年9月份之前，但沙沟河村当下的局面让他备感压力。
村民王林则关心，“我们要搬的地方会不会也和他们一样，没挑好我们可不去。”村主任彭治和不断保证：“我过个把月就去选址，不是好地方，我们就不走。”
彭治和得到的消息是，4月5日，国务院南水北调工程建设委员会办公室主任张基尧分别与南水北调东、中线一期工程沿线7省市人民政府有关负责人签订了《南水北调主体工程建设征地补偿和移民安置责任书》，进一步落实了责任。
而南水北调中线工程的库区移民及供水地区相关补偿方案已经出台，而且开始进入落实阶段。预计将有250亿人民币政府投入，帮助“水源地”丹江口水库周边33万移民迁居安置。
长江水利委员会副主任杨淳称，这一针对移民安置的补偿计划，是根据对丹江口水库周边进行实地调查、复核后做出的。预计250亿的补偿金，将用于移民新村的基础设施建设、居屋建设、便民配套服务供应等。
但在资金未落实之前，一切还是个未知数。彭治和感慨：“移民搬迁的原则是：搬得出，稳得住，能致富。但现在就担心‘搬得出，稳不住’。”
“没有好水哪也不去。”
事实上，孙家湾的村民早就有了移民的思想准备。“1992年就开始邪乎说要南水北调。”王林说。早在1990年，长江委就完成了中线工程可行性研究阶段的调查，丹江口水库淹没实物指标也规划了出来。
王林指着边上的小孩说：“我像他这么大的时候，就开始说要移民，等了这么多年，中间不停地说‘狼来了’，最后都没来。”
但真的到了“狼来了”，现实的问题却还没有出路。“日子过得很休闲，又有钱赚，干吗要搬走。”库区的人们已经适应了这种悬而未决的生活。
孙家湾村民大多在五指山上种有果树，水库即将没顶的水位线，让村民们普遍存在着顾虑。果树在172米的水位线上，房子则在172米的水位线下。也就是说，丹江口水库一开闸，孙家湾的房子会被淹掉，但是村民在山上的果树却不会。
问题的症结是，“水位线上的国家不给补偿。”彭治和说。村民张丁平补充说：“也就是说，我搬到武汉去，而我的柑橘还在这，想要钱我得每天跑来种，国家不赔偿我？”彭治和点点头：“是这个意思。”
张丁平摇头：“现在的柑橘是我辛辛苦苦种的，不补我就不搬。”孙家湾的村民大多种着柑橘树，张丁平一人承包了1000多棵，每年八月十五早市，十一期间正式上市，平常时，一斤能卖1毛钱，价格好时，一斤卖到两毛。一年光柑橘就能收入2万多元。但95%的柑橘树在172m线上，只有10多亩在线下。172m线上、线下补助不均的问题已经被丹江口市的移民反映了无数次。
湖北省南水北调办规划处处长李静告诉《中国新闻周刊》：“已经开会讨论过这个问题。当初设置补偿标准的时候没有这个经验，将来可能的方案是，中央出一部分钱，地方出一部分钱，把移民的这部分财产买过来。”但这还仅仅是设想，并没有开始通告落实。
除此之外，在孙家湾村，有大棚的村民每亩补贴9000元，“只补设施不补青苗费。”村民花1500元打的井，每口补贴300元。农村房子土木房子每平方米补贴249元。这些让彭治和头疼不已的，也正是移民搬迁补偿方案中没有具体安排。
“都知道早晚是要搬的，但搬去的地方一定要有好水吃。”村民时长连说。现在，孙家湾村每年一个村只需交缴500元水费，就可以任意取水，2000亩地直流灌溉。
这是孙家湾村民们抛开一切问题后最底线的条件。
彭治和说：“沙沟河村现在嚷嚷的问题主要就是引水。沙沟河主要的副业是养殖业，但迁入地水源短缺，不仅不能进行养殖，而且人的生活用水都无法保证。现住村民每天只能供应一小时的水源，更别说种蔬菜。”
“连北京城的人都想喝我们的水，要把我们的水调走。”时长连说，“没有好水哪也不去。”“又有哪儿的水比得上库区？”彭治和反问道。
一辈子的移民
在整个丹江口库区，移民工作不顺畅并非当下的新问题。事实上，近50年来，由于历史原因，当初库区建设时期移民未能得到很好的安置，移民回迁现象严重，致使这些年来，当地始终没有停止再移民的动作。而郧县则是一个再移民的典型
本刊记者/陈晓舒(发自湖北十堰)
1967年，丹江口大坝建成蓄水，郧阳古城被淹没。移民邓国秀一路走一路哭，“哭到都看不见路”，离开了自己故乡。从一个县城工人移民到农村去种地，熬了14年之后，邓国秀还是没能适应外乡的生活，最终在1981年重又逃回了家乡。当年郧阳古城已经成了郧阳县，在被淹没的老县城对岸那片荒山上，他与那些当年不愿离开的郧阳人聚居在一起。
但安稳熟悉的日子还没过上多久，南水北调中线规划后，十堰市郧县又将移民的消息再一次传来，本不富裕的老县城从此停止变化。
郧县的老人们大多已经历一次移民，他们深知：“只有自己的家乡才是最适合。”再移民对他们来说，是更加难以接受的。这也是导致南水北调中线工程移民工作难以进行的原因。
“停建令”
进屋时，陈泽华在高她半个头的地方比划着，172米的水位线正好没过这座房子的门梁。
这是郧县城关一所192平米的房子，15瓦的白炽灯照着昏黑的水泥墙。这些年，陈泽华一家6口人靠擀面糊口，“每月全家收入差不多能到2000元。”陈泽华说。屋外一对从郧县县城来的新人在巷口拍着婚纱照。“经常有人过来拍，因为这里古旧。”陈泽华说。
2003年，国务院办公厅下发《严格控制丹江口库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》(国办发200312号)，要求“在丹江口工程区域内，任何单位或个人均不得擅自新建、扩建和改建项目”。凡违反规定的建设，拆迁时一律不予补偿。
这就是库区人天天挂在嘴边的“停建令”。而事实上，在白纸黑字公告前的1990年，长江委(长江水利委员会)就完成了库区淹没实物指标调查。郧县城关镇属于将被淹的范围，从这时候开始，就路不再修，房不再建，连电网都不再改造。各家只安着白炽灯照明。
“都说库区是贫困区，移民成本低，如果不是几十年不发展，也不会是今天的样子。”陈泽华说。早在20世纪五六十年代，丹江口水库的建设，郧县百姓就有几次移民的经历。
而如今，南水北调中线工程将涉及湖北省内丹江口市、郧县、郧西三个地区的移民，郧县是主要淹没区，这在丹江口大坝加高之前就早已确定。
按照南水北调中线工程移民规划，郧县需要动迁移民5.6万人，这占郧县人口近十分之一，其中外迁3.5万人，内安2.1万人。
和丹江口市“穷县富民”的局面略有不同，在这个频繁移民的县城，居民生活并不富裕。陈泽华1999年的时候，住的还是土坯房，天阴漏雨一直支撑着，“说要移民，大家就都不修房子。”陈泽华说。直到实在熬不住，才盖了混合结构的房子。
邻居邓国秀的四间土坯房从未翻新过。2003年2月份，长江委到城关镇进行实物普查，地方有关部门为此组成了一个580人的联合调查组，历时80天，对库区淹没实物指标进行了全面调查。
“2007年又做了一次实物调查，工作细致得很。”邓国秀说。“长江委”在陈泽华的屋子的门栏上做了标记“172m”，低处邓国秀的土坯房外被标记上“163m”。
陈泽华混合结构的房子每平米补贴387元，邓国秀的土坯房每平米补贴155元。“还不够当年盖房子的成本钱。”陈泽华说。
尽管生活因为南水北调而无法改善，郧县人还是不愿搬离这个破旧的县城。“终究还是要搬回来。”陈泽华说。这一次南水北调中线工程的33万库区移民，大多和郧县百姓有着同样的经历。
再移民
陈泽华在15岁的时候就经历过一次移民，那还是在1967年。早在1956年，长江流域就规划丹江口水利枢纽工程。1958年中央政治局成都会议决定，修建丹江口水利枢纽，作为根治汉江水患、引汉济黄的控制性工程，同时为将来南水北调工程奠定基础，将丹江口水利枢纽工程建设纳入第二个五年计划。
当时毛泽东在会议上讲了一段话：“打开通天河，白龙江，借长江水济黄，从丹江口引汉济黄，引黄济卫，同北京连起来了。”会议结束后，湖北省省长张体学就紧急将工程上马。
这一年，陈泽华4岁。当时郧阳县还热火朝天建设着另一项大工程——“第二汽车制造厂”。她的邻居邓国秀就在这个厂子工作。
丹江口水库工程开动，随即将淹没坝区河南淅川28.5万亩耕地，湖北郧县、均县、郧西39万亩耕地，39万人为此要远离故土。
在那个时期，“大跃进”伴随着“三年自然灾害”，搬迁的方式几乎是“以水撵人”，水库水位不断变动，蓄水位从120米、145米、147米，到157米、159米，水位每调高一次，移民就得仓皇走一批。
搬迁之前，“长江委”在郧阳县城挨家登记人口，“通知这一带马上要移民，去哪不知道，移到新地方每人半间房。”陈泽华说。
1969年，国务院决定将丹江口水库蓄水位提高到155米，郧阳县属于移民水位线以下，郧阳人梅洁在回忆那段历史时写道：“一位郧阳城老人得知后，连夜将棺材放在了家门口，自己爬进棺材中。他发誓，除非我死了，别想动我的房屋，别想让我离开半步。”
移民办的人到郧阳县贴布告、发通知，新的移民地是湖北的武昌和京山县，那一年邓国秀27岁，正怀着第四胎孩子不肯走，在郧阳县，她和丈夫都是工厂的工人，“远迁到武昌和京山，就得下地干活，城市人哪里懂得种地。”邓国秀说。
通知发了一遍又一遍，移民办的人最后通知邓国秀：“如果不走，就把户口注销。”“我们吃的是国营粮，户口没了，就没粮食了。”“移民办的人通知完，第二天就开车来搬家。”
邓国秀和丈夫只能拉扯着三个孩子，和移民办的人一起到湖北的京山县。“一路走一路哭，哭得都看不见路了。”
陈泽华一家则死赖着不肯离开。没想到，这一次移民速战速决，“从移民办的人来贴公告到最后撤走不到一个星期时间。”陈泽华说，不肯走的人搬到了郧阳县的后坡上，“来的时候是一片荒地，大家搭起简易棚就住了下来。”渐渐的，这一片地区成了郧县如今的县城。
1970年，丹江口水库蓄水，陈泽华就眼睁睁看着郧阳县被丹江水淹没。邓国秀到了京山县，生完孩子，在丹江口水库蓄水后就偷偷跑回了郧县，和原来的居民住在一起。没几天她被管移民的人又撵回京山县。
回京山县后，邓国秀和丈夫被分到仓库的工间住着，“白天要跟着大集体干农活，我们从郧阳来的人什么都干不来。”邓国秀感觉到被京山县的原住民“排斥”，“在郧阳，生活习惯都是一样的，在京山怎么也适应不了。”1973年邓国秀又跑回郧阳县，结果同样被撵回了京山。
“我们跑回去的人被带回移民地又是哭了一路。”邓国秀觉得自己永远不可能再回郧县了。在京山县他后来炸起油条，卖起了早点。
郧县科技副县长孔文彬在《做好南水北调中线工程郧县水库移民安置工作之浅见》的文章中写道：“丹江口水库1968年建成蓄水后淹没涉及郧县的7个区，搬迁移民11.6万人，其中后靠安置9.8万人，淹没耕地9.04万亩，由于历史原因，当初移民未能得到很好的安置，虽经过中央的多次后期扶持，但仍存在着环境容量不足、耕地量少瘠薄、农田基本建设的标准不高、水土流失严重的问题。”
就这样又过了14年。邓国秀依然念念不忘自己的故土，1981年，她托郧县公安局的熟人把户口迁回了郧县，彻底搬回了老家。此时，大儿子已经成人，留在京山县。
但回到郧县，邓国秀就听说，郧县城关又将成为移民区。2005年9月26日，因为南水北调，丹江口水利枢纽大坝加高工程开工建设，大坝加高后，相应的移民迁移水位为172米，水库淹没影响涉及河南、湖北两省，规划搬迁安置库区移民约33万人。
十堰南调办工作人员在协调移民工作时，告诉《中国新闻周刊》：“南水北调工程的推迟很大原因是移民工作进展不顺利。到现在还都没迁出去，移民工作开始得晚了。”而事实上，丹江口库区的百姓，近五十年来从没有停止过移民的动作。
“说是2010年完成，现在又推迟了，也许到时候又推迟”。邓国秀坐在自家标记“163m”水位线的土坯房外说。她一辈子都在“被移民”，“好不容易回来了，不会再走了。”邓国秀说。
湖北：调水博弈
2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，以应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是此建议尚未获得中央批准
本刊记者/刘炎迅 陈晓舒 (发自北京、湖北)
南水北调工程，这条绵延千里的单行道，“通车”的时间延期5年。
对于终点和沿途的地方来说，这不是个让人愉快的消息。源源不断的长江水，对于干旱少雨多风沙的京冀豫而言，等待的时间够长了。
但是，对于起点——湖北省，这个调水最多的省份，在效率之外，公平也是不能忽略的要素。事实上，他们一直希望通过南水北调工程申请更多的生态补偿款，让南水北调成为一个“南北双赢、南北两利”的工程。但始终效果不佳。
绕不开的钱
襄樊学院的张忠旺博士从2002年就开始关注南水北调中线工程，是第一个关注中线对襄樊影响的人。
他写了一篇文章，名为《南水北调中线工程与襄樊市社会经济可持续发展研究》，集中阐述了自己对调水可能产生的隐患的担忧。
襄樊市是湖北省委省政府确定的“省域副中心城市”，是汉江中下游最大的城市。这个城市地处中西部的结合带，是西部开发开放中的“桥头堡”。
“汉江流量的增减，对于依赖汉江生存的中游襄樊市影响太大了。”张忠旺说。
襄樊市是湖北省闻名的“旱包子”。其下属的县城，分布于汉江沿岸，又是重要的粮食产区，即便没有南水北调的压力，沿岸的用水也是呈现出过山车式的起伏。
中线工程实施后，当地实际的用水缺口将越来越大，平均供水保证率将下降三分之一。“调水降低了沿岸地下水位，将影响襄樊城区100多万人的饮水。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。
饮水问题只是看得见的难题，而调水后对于当地水生资源及渔业经济的影响更让靖炳坤痛心。
调水后，水量减少，流量、水位、流速等水文情势都趋于不利，同时水污染物将增加，鱼类的生境将进一步受到不同程度的破坏。靖炳坤说，实施南水北调工程后，襄樊鱼类资源初步估计减少1/3以上，天然鱼产量减少60%，对襄樊市的渔业经济影响巨大。
说起南水北调，很多湖北人显得情绪不高。他们有个很直白的比喻，如同抽血救人，这就是一个无私奉献的事情。
“很多官员其实对家乡都是有感情的，他们支持南水北调的原因也比较复杂，并不是一味地讨好中央，而是看上了这个工程在近期的大量现实收益和远期潜在收益。”一位湖北省调水办的官员说。
南水北调中线的引水方案本来有两个，一是从长江引水，二是从丹江口引水。而湖北省政府积极支持从丹江口引水。汉江是长江以北最大的支流，丹江口以上为上游，丹江口以下为中下游。
沈晓鲤是湖北省环境科学研究院总工程师，他曾撰写了《南水北调中线工程汉江中下游区环境影响评价报告》，并上报了国家南水北调办公室。
该报告明确指出了调水对汉江造成的四个影响，比如调水后，汉江沿岸取水将降低二到三成；汉江中下游水环境容量减少23%；航运受损；渔业养殖受限。
据此，湖北方面提出四项治理工程，希望将其纳入南水北调总规划，并要求得到生态补偿。
根据测算，湖北省提出了21亿元的生态补偿金要求，用于修建汉江中下游污水处理厂等项目，但多次与长江委沟通后，长江委并不同意这一数额，在最终的《南水北调中线一期工程总体规划》里，这一数额被压缩为4.39亿元。
20世纪90年代，南水北调工程规划之初，当时工程对汉江中下游可能造成的严重影响并没有引起各界的足够关注，一个细节是，当时中央仅下拨3000万给湖北，用于环境治理。
2003年底中线开工，特别是丹江口大坝加高工程启动后，湖北各地方政府终于坐不住了，他们四处游说，期望中央加大环境治理及提高补偿，甚至提出标准要“比照三峡工程”。
3年后，湖北省正式将各地方城市的环境呼声集结起来，以“环评报告”的形式上报中央。
钱，成为最终一个绕不开的结。
在这个问题上产生矛盾的并非一地。南水北调中线工程，最终目的地是北京，但事实上，另一个主要的受惠者是河南省。
这条全长1277公里的“单行道”， 在河南省境内，延展731公里。按照河南省官员们的预想，他们将在这731公里上开出39处用水口，42座城市等待着远道而来的长江水。中线一期工程，95亿立方米的长江水北上，在到达北京之前，河南省将截流37.69亿立方米。这远远大于北京最终享用的10亿立方米。
在河南境内，南水北调的工程线路比湖北长，收获中央财政的支持力度也大，这让一些湖北省的官员有些不平衡。在他们看来，整个南水北调起关键作用的是湖北，是调水之源。一位当地官员对《中国新闻周刊》说。
国务院南水北调办公室主任张基尧在接受央视采访时称，中线通水时间推迟，主要是影响工程建设的许多经济社会因素发生了变化，“由于国家政策调整、物价上涨以及南水北调投资结构变化，工程整体投资有较大增加，需要中央研究决策”。
根据最初的预算，中线和东线加起来的总预算是2000亿元，而最新的规划则增加了整整500亿元，仅中线工程就需要追加将近400亿元的投资。
按照工程总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。
根据“国调办”公布的消息，到2009年4月，中、东线一期工程累计下达投资538.7亿元，其中中央投资270.7亿元，基金79.9亿元，贷款198.1亿元。国家投资已超过50%。
南水北调办一位不愿具名的官员称，工程投资额的调整方案虽然获得了国务院南水北调建委会研究批准，但还需要由国家发改委和财政部协商解决。这么大的追加投资，如何在中央和地方之间协调，将是个很大的难题。
“千载难逢的机遇”
回顾南水北调中线工程的规划史，对于选择调引丹江口的汉江水，当年湖北省是积极推动的。
这其中主要有两方面的考虑：一是丹江口大坝加高，可以解决湖北省此前的老大难。二是调水补偿可以让这个中部省份实现翻身。
丹江口大坝加高，这是湖北省支持南水北调的最大原因。
1958年丹江口大坝兴建之初，大坝设计水位为170米。当时由于3年自然灾害，国家手紧，于是只建到157米就停下了。未达到设计水位的丹江口水库，防洪能力大大下降，从设计防御50年一遇到最终只能维持10年一遇。
2003年洪水，未消减洪峰，丹江口水库差点发生溢洪。而且因为始终有洪水的威胁，整个汉江中下游地区多年来不敢布局大型工业，产业结构一直以农业为主。
因此，丹江口水库成为制约下游江汉平原发展的瓶颈。湖北省从上世纪80年代以来，就多次向中央提出加高丹江口大坝高度，甚至提出由地方财政安排最多20亿的建设资金。
但这一预想始终没有实现。
丹江口加坝170米并非容易。该省一位水利专家告诉记者，单单大坝加高不只是问题，顶多20多个亿，但丹江口大坝加高须移民32.8万人，移民费用至少是240亿，这些移民中涉及一半河南人口，湖北省的财政自然顾虑重重。
湖北省南水北调局局长吴克刚说，丹江口水库大坝加高也就增加了它的水容量，这是南水北调中线建设的关键控制性工程。加坝既能增加向北调水的保证，又能对汉江流域水资源时空分配不均的状况进行有效调节。
2003年南水北调中线开工，这个问题再度被湖北省提了出来。2003年11月以来，湖北省政府专门向中央行文，支持大坝按正常蓄水位170米高程加高，省调水办等部门将力争“170方案”摆在各项工作之首。
在此期间，湖北省政府曾向国家提出调水之后的补偿问题，但顾虑影响“170方案”上马，很快又不提了。
最后，经过一年论证，国务院确定按“170方案”加高丹江口大坝。湖北省调水办在有关材料里写道：“这标志着我省根本利益得到了维护，确实来之不易。”
防洪效益在湖北，而淹没受损集中在河南，如果没有南水北调工程国家拨款解决移民和调水给河南补偿，河南不会同意。
大坝高与低的博弈只是湖北省一系列行动的一个表现。事实上，在当地官方的表述中，南水北调是“千载难逢的机遇”，必须“抓住”。
怎么抓？这是一个需要争取的过程。
据《中国新闻周刊》了解，针对南水北调工程，湖北省委、省政府已经确定了34个“抓机遇促发展”项目，将目标任务、工作责任分解落实到省直有关部门和有关市县。经过近两年的努力，已落实项目37个，超过原定项目数3个。项目范围扩展到防洪、节水灌溉、城市供水等领域。
“要趁势而上。”这是湖北省的基调。
补偿的盲区
“近期国家的生态补偿分为三块：一是水土保持，国家财政转移支付出50%，2008年是10亿多。二是生态补偿，这一部分湖北拿到3.07亿元，陕西是10亿多，河南6000万。库区一个县一年能补4000万到5000万元。第三部分是库区的经济发展规划，这部分资金都还在申请。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。
补偿主要包括四项工程：引江济汉、兴隆梯度开发、部分闸站改造和局部航道整治。这四项最终被纳入国务院《南水北调中线一期工程总体规划》中。
然而，汉江中游的襄樊单单被遗忘了。襄樊处在丹江口水库南水北调中线水源区(丹江口市)以下、引江济汉(潜江市)以上。
“我们不要求多，只要坝下和坝上的补偿是一样的。”湖北省南水北调办规划处处长李静对《中国新闻周刊》说，河南省属于丹江口水库的坝上，湖北省除了坝区丹江口，其余在丹江口水库坝下。
坝上是由国家拿钱，搞治理。坝下则是中央只补贴，地方出大头。
襄樊市水务局总工程师杨心义对《中国新闻周刊》说，襄樊市一直以来向上级申请补贴，对坝上、坝下的不同待遇相当不满。
根据《南水北调中线工程总体规划》，国家的补偿方案和优惠政策主要集中在丹江口库区和汉江下游。丹江口水库大坝加高后，库区周边地区的供水保证率反而得到了提高，水资源保护、水土保持项目纳入国家补偿范围，下游有引江济汉工程，也解决了水源不足问题。
而“我市恰恰是水源‘贡献区’，是损失最直接、程度最大的‘影响区’，但又是国家补偿的‘盲区’‘遗忘区’。”杨心义说，“过去围绕国家大局，我们没有怨言，说水该调就调，但调水对汉江中下游造成了很大影响，而且这部分国家的补偿并不多，这个对襄樊影响很大。……针对下游有兴隆电站和引江济汉工程，对下游补偿还多一些，就襄樊正好处在中下游地区，最为尴尬。”
2009年元月份，身为襄阳区人大主任的靖炳坤，提出了针对襄樊市生态补贴的提案。他是第一个在人大层面诉诸补贴要求的人。当年6月，湖北省南水北调办对此做了答复。
“答复还是蛮好，毕竟高度重视，都在研究，在行动，在制定补偿，所以我们就很满意。毕竟是在这方面关注重视。”靖炳坤说。
但症结还在钱上。
当年，湖北省申请生态治理款21.57亿元，但最后批下来的却只有4.39亿元。这笔钱不可能满足汉江中下游生态环境保护的全部需求，如何分这一杯“羹”自然就显得备受关注。
因为补偿不能完全如愿，在南水北调问题上，湖北省的很多城市和襄樊一样，忧虑的同时暗中展开博弈。
这种博弈体现在对自有水源的保护和补偿的争取上，面对前来采访的记者，襄樊市水务局不放过任何一次表达的机会，他们对《中国新闻周刊》说，计划总投资117.9764亿元，这也是对上申请的补偿款。
“补偿不到位，调水就很难真正意义上成功，这还需要我们继续争取。”靖炳坤说。
“四大补偿工程属于公益性质的工程，基本上不具有‘造血’功能，将来建成后，它们未来的运行费用由谁来埋单？”武汉大学水利水电学院一位不愿透露姓名的教授这样说，“建立长期的补偿机制，这是需要解决的体制问题之一。”
“即使没有南水北调，四大补偿工程湖北迟早也要自己建设，而目前，除了四大工程建设资金以及中央财政的4.39亿元环保资金，湖北省没有参与到长期的利益分配机制中，”湖北省政府人士称，“比如，在南水北调中线水源公司中没有股份。”
南水北调中线水源有限责任公司由水利部于2004年8月组建，公司领导班子委托长江水利委员会党组管理。公司属正司(局)级单位，作为南水北调中线水源工程建设的项目法人。按照湖北省的预想这个机构最终将在实现调水后获得长期收益。
2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，已应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是尚未获得中央批准。
“宪法规定水资源全民所有，那么，湖北该不该拿南水北调的收益？目前我国法律在这方面是空白的。”上述武汉大学水利水电学院教授说。
抉择天津：调水还是淡化？
今年，南水北调将延期5年进京的消息传出后，海水淡化这个话题再次被人们谈论，一些乐观主义者说，从目前的技术条件来看，海水淡化能够缓解京津两市的缺水困境。有人甚至还拿水价成本来论证，认为海水淡化的优势或许并不比长途跋涉的调水差。
对于天津这座北方滨海城市，关于水的选择，是一个无法绕开的话题
本刊记者/刘炎迅 (发自天津塘沽)
南水北调进京延期5年，但天津方面的中线工程并没有因此而放缓。今年7月15日上午9点，天津市中心城区供水工程浇筑第一仓混凝土，这是南水北调中线天津市配套工程中一个重要的组成部分。
天津市水务局告诉《中国新闻周刊》，这项配套工程，全长8.5公里，横贯天津干线分流井和西河泵站之间。
该线路建成后，从长江远调而来的水，在送往北京的路上，将会从这里被截留一部分，到时候，长江水将会以每秒钟27立方米的流速，从分流井导出，供给天津城市用水。
天津市是一个资源型缺水的特大型城市，加上引滦外调水量，人均水资源占有量也仅有370立方米，远远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。
国务院批复的《南水北调工程总体规划》中明确，中线工程天津市分水量为10.15亿立方米，可收水8.63亿立方米。
“我们该做的都在按部就班地做。”该水务局一位不愿具名的办公室官员对《中国新闻周刊》说，至于水何时能到位，这是国家通盘考虑的事情，需要沿线的城市和地区的协调，不止是天津或者某一城市自个儿的事情。
反复的热情
天津面临的水危机不是一天两天了。
早在2000年，经济上试图突破的天津市，资源性缺水问题就显得日益严重起来，客水来量日益减少，用水供需矛盾紧张。“新区那里，很多企业和工厂都是喝水的大老虎”。
阮国岭告诉《中国新闻周刊》，天津本身没有水源，地盘小，降水量也小，缺乏贮存水的好条件，因此很大程度上还是要依赖外来的水。
目前，天津的城市用水主要依赖于滦河水。1983年完工的引滦济津工程，正是从潘家口水库引出滦河水，以补给唐山、天津二市供水不足。引滦入津工程全长234千米，是当时中国最长的引水工程，平均每年向天津市输送8.1亿立方米的淡水。
引滦工程并未彻底解决这座滨海直辖市的水危机。尤其是最近几年，北方地区连年干旱，水质污染，水资源的可利用量日趋紧张。
在有限的水资源下，天津市出路最初只有一条，节约。
在2000年前后的几年里，天津市工业用水的重复利用率达到86%。这个数值在全国来说，都是比较高的。
但是，即便天津做了很多，水危机并没有完全远离。
寻找水源，是一个当务之急，但是对于刚刚起步的南水北调工程，天津又显得忧心忡忡。
首要的问题是污染。
在南水北调的总体规划中，北京是中线的主要供水目标，而东线，则是天津。从长江到天津北大港水库输水主干线长约1156公里，其中黄河以南646公里，穿黄段17公里，黄河以北493公里。
在1990年代里，在长江和天津之间的这些水流通过时必经的省份，污染成为报端屡见的顽疾。山东、江苏北部的一些地方，比如徐州、淮安等地，在招商引资的过程中，将苏南的那些高污染的企业和项目搬了过来，产业转移引发了大规模的污染转移。
曾经主持制订《南水北调东线工程治污规划》总报告的负责人夏青教授曾对媒体说，“早在工程之初，河北和天津就拒绝用东线之水，他们不大相信山东能把水治好。”
早在2001年10月30日，时任水利部部长的汪恕诚在一篇题为《水环境承载能力》的发言中就透露，“天津市最近用文件的形式正式提出不用东线水，因为对南水北调东线的水质不放心，对水污染能否治理好不放心。”
比起东线，中线调水一直更让天津期待。
水利部张基尧副部长曾在2000年到天津召开专项会议，他当时就说，“以前你要上东线，我要上中线，大家总是从一个局部利益出发。”
按照预定计划，东线调水最终会流进天津北大港水库。为了增强储蓄东线来水的能力，东大港近年来不断修缮和加固，仅2005年，加固工程总投资就达到1.6亿元。
今年8月，中国南水北调办公室副主任李津成，率队对山东省截污导流工程建设及胶东调水工程进行调研。截污导流工程作为东线治污的重要措施被纳入南水北调主体工程，是东线水质保障的一道主要的防线。
李津成说，南水北调东线工程成败在治污，关键在山东，难点也在山东。
在《中国新闻周刊》的采访中，天津市的相关官员更多地会谈及中线工程，而对东线，却言语不多，他们基本的观点是：东线的主要工作是山东省，治污不达标，一切都是白忙。
最近几年里，山东涉及到东线工程的几个城市开了多次联席会议，号称一起打造清水长廊，保证北调的水不受污染。
这些消息，现在也在软化天津市水务官员的心。“东线和中线如果一起能给天津供水，那再好不过了。”
提起南水北调而来的长江水，多位天津市官员都显得兴致很高，不断强调着南来之水的价值——到时候，天津市中心城区的新开河、芥园、凌庄三大水厂将得到长江水和滦河水的双保险，形成以“一横一纵”为骨干网络的供水格局，五大水库联合调水，缓解主城区供水紧张，也能提高供水保证率。
海水淡化的梦想
在南水北调延期5年的消息之下，海水淡化再次成为人们关注的焦点，对于北方缺水城市，有效地利用身边的大海一直是人们舍不去的梦想。
淡化水和远程调水，投入产出比一直在人们的算盘上博弈着。
但无论是示范城市还是技术的发展，到目前看，依靠海水淡化完全解决城市用水依然相对渺茫，只能解决一小点问题，城市的人们，日常用水可能无法在短期内寄托于此。
天津市水务局在各种场合多次提及，由于中心城区及新四区，滨海新区的塘沽区、大港区是天津市经济社会发展的重点地区，将采取引滦水、引江水、地下水、淡化海水、再生水等多水源供水。
作为海水淡化领域的专家，阮国岭一直期望海水淡化能发挥更大的作用。
“海水淡化在全国也是刚刚起步，天津其实也不例外。”他坦言，在天津，早在1989年就开始尝试海水淡化，但是后来的十几年里都没有上新的装置，现在天津已经在运转的日海水淡化量也就2万吨左右。
阮国岭也记得，在2002年，天津市面上曾出现过罐装淡化海水，当时，有媒体惊呼，“未来水世界在召唤”，“饮用的大海情怀”。
“这只不过是一个商业炒作而已”。阮国岭说，把海水淡化了之后做成罐装水，很不现实，比如一天罐装3000吨水，这在物流的角度来看就需要专列来运，是一个巨大的运输量，而另一方面对于城市的日常居民用水来看，这又显得实在微不足道。
目前，天津主要有两个比较大的海水淡化项目，一个是北疆电厂，一个就是大港新泉。
大港新泉在今年7月份刚刚投产了一个新的装置，媒体的表述称，这将解决一个大乙烯项目的“豪饮之需”。
大港新泉海水淡化工程项目位于大港区海洋石化产业园区内，是天津市20项重点工业项目之一，由新加坡凯发集团投资建设，项目总投资额7.5亿元，建成后将成为亚洲最大的海水淡化项目。
目前，新泉海水淡化工程已经完成了项目的主体工程施工，并进入了设备调试阶段，初步具备了向“大乙烯”供淡化海水的条件，并且已于今年6月底开始以每日2万吨的规模，向“大乙烯”试供水。
阮国岭说，现在淡化出的海水，基本就是就地消化。根本谈不上向主城区的居民供水。
预计今年下半年该项目一期工程建成投产后，将日供“大乙烯”项目淡化海水6万吨至8万吨。一期建设海水处理能力为日产10万吨，并最终形成日处理15万吨的能力。
阮国岭说，天津市主城区的日用水量约为160万吨，新兴发展的滨海新区，也需要大量的淡水，所以，该项目日后主要为“大乙烯”建成投产后提供淡化海水外，剩余产能也只是供给园区内其他工业项目用水。
“天津的海水和别的地方比还不太一样，比较脏，工艺上需要有一个比较长的考验，比如一个厂子预定的产量是10万吨一天，但实际到底是多少，也是一个考验。”阮国岭坦言。
阮国岭说，海水淡化在中东地区用了四五十年，没有这些水，可能就没有阿拉伯国家的繁荣，在沙特和阿联酋，海水淡化水对于老百姓都几乎是免费的，敞开来用。
把海水做到能喝的程度和做到供工业使用的程度的成本，其实差别不是很大。因此目前从国际上，都是按照饮用水的标准来淡化海水。淡化的海水进入到城市管网，有一个后处理的问题。
“这不同于直接给某个单位或者对象供水，那是知道具体水的用途，就会选择适用的管道。经过淡化的海水有呈酸性的，所以就对输水管道有一定的要求，现有的城市供水管道，有些需要改进，否则会被腐蚀产生红色的水渍混杂”。阮国岭说，海水淡化是否能进入到普通老百姓的家里，这其实不是一个技术性的问题，而是城市管理者的决策层面的问题，有人说海水淡化的水价贵，这其实得这么看，如果这个地方没水，只能用海水，那无所谓贵与不贵。用不用淡化的海水，很大程度上看的是这个地区的水资源能否平衡。长途调水，是国家补贴投入，并非市场化选择，在这个背景之下，很少有人愿意自己贴钱去搞海水淡化。“如果还像以前，利用黄河水的水资源费只有每吨几分钱，那就没法搞海水淡化了。那就是政策在鼓励低价掠夺别人的优质资源”。
根据国家《海水利用专项规划》发展目标，到2010年，中国海水利用对解决沿海地区缺水问题的贡献率达到16%～24%，海水淡化基本能与自来水相竞争，并可为缺水城市提供安全可靠优质淡水的重要水源。
到2020年，中国海水利用对解决沿海地区缺水问题的贡献率达到26%～37%。
阮国岭认为，在中国国家政策和规划先行的背景下，未来海水的淡化市场面临着巨大的机遇，同时也存在着一定的风险和不确定性。多年来担任国家淡化水技术攻关带头人的阮国岭，和很多北方城市的官员有深入接触，他坦言，现在沿海的很多北方城市都在搞海水淡化的项目，但这其中很多都是政府的宣传，都搞项目跟国家要钱，不是实实在在地做项目。
“北京到底缺多少水？我们在做曹妃甸的淡化项目的时候，也跟北京的发改委接触，他们也说不清自己到底缺多少水，政府的很多数据都缺乏严谨性。如果说现在北京的规模和人口保持稳定，那么不该缺水，但如果继续膨胀人口，那其实需要考虑的是这个地方的综合承载力是多少，不单单是一个水资源的事情”。
重构资源跨地区配置机制
秋风
近些年来，南水北调工程始终干干停停，主要症结是相关各方利益难以平衡。而利益之所以难以平衡，主要原因在于，没有找到一种合理的谈判机制。
治水乃是天下之大事。在中国古代的历史记述中，大禹就是因为成功地完成治水大业，而受禅于舜。德裔美国学者魏特夫曾在1957年出版了一本专门从治水的角度解释中国历史的著作《东方专制主义》。在这本引起广泛轰动与争议的著作中他提出，中国古代社会是一种“治水社会”(Hydraulic Society)。因为治水涉及范围很广，工程巨大，必须通过劳动力、生产资料、技术和管理体系的高度集中才能完成。正是这种高度集中造成政治权力的集中。
尽管这样的观点从历史上看是站不住脚的，但它也确实描述了一种解决资源的跨地区配置的机制，这种机制正是目前政府所广泛使用的。
中国作为一个大国，各种重要资源都面临跨地区配置的问题，举其大者如劳动力、土地、煤炭、石油、粮食，以及水资源。从学理上说，可以由两种方式进行配置，这两种方式目前也都有所使用。
粮食、煤炭、石油等资源基本上是自由流通的，借助于市场机制，由生产者、经销商与消费者通过直接的平等谈判进行跨地区的配置。
水资源的配置却遵循另外一套机制。这里没有市场，没有供需双方的直接、平等的谈判。相反，在配置过程中，中央政府——或者它的相关部门，比如水利、财政、综合管理部门——是主角。在南水北调工程中我们可以看到，中央政府决定上马这项工程，而被要求输出水资源的湖北等地，不得不与中央政府进行谈判，向中央政府要求得到它认为合理的补偿。将获得水资源的地方政府在这一谈判过程中似乎是缺席的，即便它为资源付出代价，也是向中央政府支付。
这样的模式行之已久，它也是50年代的集中计划体制的重要特征，并被认为是这种体制的一大优势，所谓“集中力量办大事”。在特定环境下，这种模式也确实具有高效率的优势。正是借助这种优势，中国在过去几十年间修建了数量极为庞大的跨地区的资源调配工程，典型就是各地大大小小的水库截水、调水工程，比如，本来就缺水的山西反而向北京供水，河北北部的贫困地位为了保护北京的水源而放弃发展工业等等。
这些工程之所以得以实施，乃是因为中国的实际政府架构是单一制的，上一级政府对下一级政府拥有巨大的支配权，这样，上级政府就可以把自己的规划强加给下级政府，把资源在下级政府之间来回“调拨”。付出和得益的双方不用直接进行交易，进行谈判，而是在上级政府那里统一结算，由上级政府为资源定价。
这种资源跨地区配置机制的正常运转需要特定条件，这就是整个政府体系具有较强政治动员能力。下级政府无条件服从上级政府的决定，民众也无条件地服从政府的决定。80年代以前这种条件也许比较充分，此后，这种条件就逐渐不那么完备了：民众逐渐敢于大胆地主张自己的利益，而不会听任地方政府随意处置；受民众的影响，以及其他一些因素，比如政绩考核机制推动，地方政府官员同样具有越来越强烈的地方利益意识，对上级政府要求自己付出代价的决定不再轻易顺从。
于是，很多大型工程的建设都遇到了麻烦，南水北调与它之前的调水工程相比，所遇到的阻力就大得多。而且可以设想，地方和中央政府之间、政府与民众之间的利益分化将会越来明显。在这种情况下，解决资源跨地区配置的机制恐怕不能不进行调整。设计大工程的专家们、主导大工程的中央政府不能不承认下面几项原则：地方政府的权利与利益、民众的权利与利益，都是不能忽视的。任何大事，都不能让任何人单方面地付出；凡有付出，都应当得到合理的、充分的补偿。
那么，如何能够让补偿合理而充分？比较可取的办法是让资源的输出与输入方直接进行谈判，而上级政府，比如中央政府充当谈判的主持人。相关地方政府及民众代表可以组成一个独立的委员会，在中央政府监管下，对相关的补偿、对资源出售价格、乃至于供应、工程维护等等事务进行管理。
需要特别强调的是必须让利益可能遭受损失的民众参与工程决策过程和补偿谈判过程。否则，仅由地方政府出面谈判，民众利益很可能遭到忽视。即便地方政府获得很多补偿，利益遭受损失的民众，比如移民也未必享受得到。而民众现在是有能力让工程陷入停顿的。
2009-10-14 11:10:41 来源: 中国新闻网(北京)
南水北调进京推迟5年供水，让这一重大工程再度成为舆论焦点。移民、资金、生态保护等问题在困扰着这一重大工程，但这并非问题的关键。南水北调之难难在相关各方利益难于平衡，而归根结底，在于没有找到一种合理的谈判机制。
调水之难 难于上青天
南水北调进京推迟5年供水，让这一重大工程再度成为舆论焦点。移民、资金、生态保护等问题在困扰着这一重大工程，但这并非问题的关键。南水北调之难难在相关各方利益难于平衡，而归根结底，在于没有找到一种合理的谈判机制。今日进行资源的跨地区分配，已经不再像过去计划体制下那样方便——上一级政府对下一级政府拥有巨大的支配权，可以把自己的规划强加给下级政府，把资源在下级政府之间来回调拨。
但谈判难度的增加其实亦是社会进步的表现：民众敢于大胆主张自己的利益，不会听任地方政府随意处置，而地方政府官员也具有强烈的地方利益意识，对上级政府要求自己付出的代价不再轻易顺从。在这种情况下，中央政府应当依托现实、创新思维，寻求尊重地方权利和利益、民众权利和利益的跨地区资源配置机制。
回到现实，南水北调的难度增加进一步提示中国水资源严重缺乏的困境，对水资源的合理利用和保护已刻不容缓。
【文章导读】丹江口：移民的底线
一辈子的移民
湖北：调水博弈
抉择天津：调水还是淡化
秋风：重构资源跨地区配置机制
丹江口：移民的底线
整个南水北调中线工程，河南、湖北两省需要移民搬迁33万人。这是继长江三峡移民之后中国第二次大规模的水库移民。
其中，湖北省丹江口市移民近16.2万人，占到了一半，按计划移民将在今后的4年内完成。
但最初的试点乡镇，却不像预期的顺利。据湖北省十堰市南调办工作人员称，库区移民搬迁工作进展缓慢，是南水北调中线工程拖延的原因之一。
湖北省丹江口市六里坪镇孙家湾村村主任彭治和称，“温家宝总理对移民搬迁的要求是‘搬得出，稳得住’，但现在就担心‘搬得出，稳不住’”。
本刊记者/陈晓舒(发自湖北十堰)
村主任彭治和说他每天都在8平方公里大的村子里转悠，为的是做孙家湾村将近4000村民的“思想工作”。在明年的9月份之前，孙家湾有3696个村民要离开这个村子。
孙家湾村位于湖北省丹江口市六里坪镇。搬迁后，这里能留下的人寥寥无几。“2006年长江水利委员会规划，市内安置2169人，外迁1527人”。彭治和说，这还只是丹江口库区移民的一小部分。
2005年丹江口水库大坝加高工程开工，工程完成后，蓄水水位将从157米提高到170米，原计划2010年和2030年南水北调中线的调水能力将达到95亿立方米和130亿立方米，这相当于北方地区增加10个到13个密云水库的供水能力。
伴随而来的是，仅丹江口市就需要移民近16.2万人，其中今年的试点任务为9600多人，剩余的将在今后4年内完成。整个南水北调中线工程，河南、湖北两省需要移民搬迁33万人。这是继长江三峡移民之后中国第二次大规模水库移民。
国务院总理温家宝在视察丹江口市时就指出：“南水北调的关键在中线，中线的关键在加坝，加坝的关键在移民”。
穷县富民
在湖北省丹江口市六里坪镇孙家湾村，为了移民工作顺利展开，彭治和在做“思想工作”时，一致对外宣称：“可能都要搬到武汉的郊区东西湖区。”他向村民隐藏了有部分人将在丹江口市内安置的消息，担心村民们知道了，不愿远迁。
村民们对武汉郊区没有概念。孙家湾村背靠五指山，离武当山不到十分钟的路程，丹江的支流官山河环绕整个村子。村民各家各户不是有蔬菜大棚就是在五指山上种了果树。“我们村是十堰的蔬菜基地”，彭治和说，“2008年全村经济总收入7247万元”。
这是一个生活富足的村子，倚仗自然条件，靠山吃山。但家家户户多是破旧土坯房，鲜见新房子，村里到处是年久失修的桥和路，“村里公共设施都是70年代的，坏了不能用，也全靠村民集资来修。”彭说。
有些村民的房屋漏雨了，就拿个盆在屋内接着，也不愿花钱修葺。因为他们知道这个地方迟早要搬，花钱也早晚是枉然。
村落破败是湖北省与河南省南水北调移民区的共同特点。湖北省南水北调办规划处处长李静说，“这些地方早就停止了发展”。几十年前就被设定为“要腾空的地区”，但这些地区的人们并没有停止个人的发展。
孙家湾村的人在丹江口市乃至湖北省都能算上是高收入的人群。村民王林一家5口人，人均四亩地，家里和其他村民家一样，早就盖起了蔬菜大棚。“光种西红柿一年每亩就能赚2万元。”王林说。
平常，家里的农活并不多，丈夫在十堰做电工。白天闲暇时，王林会到村边上的五指山上砍柴，两小时就能砍下100斤，也能卖将近20元的价格。与其他快速发展的区域相比，被南水北调工程制约的移民区，倒是因为未被开发的山和水可坐享其成。
孙家湾村的日子很是清闲。到了下午，邻里串门打牌，一天的日子就在洗牌声中结束。彭治和说：“孙家湾现在每户的月收入至少5000元”。生活过得好的，像有些人在十堰打工，家里又有大棚的，每月收入将近一万元。
土地症结
但村民日子过得越好，村主任彭治和就越是犯愁。“日子这么好，谁还愿走。”临近的沙沟河村就是前车之鉴。根据南水北调工程丹江口移民的项目进度，湖北省丹江口市六里坪镇沙沟河村是库区移民的最初试点。
但移民难题也最早在这里凸现了出来。
2009年，沙沟河村600多名村民开始集体搬迁，迁入地是湖北省襄樊市襄阳区龙王镇白集、柏营、松树坡等3个自然村。按照规定，年内迁出。但沙沟河村民却不愿意：“金窝窝银窝窝，不如我的穷窝窝”。沙沟河村存在的问题，在孙家湾也同样存在。
土地的诉求在沙沟河村显现出来。“搬过去每人有一亩半地。”村民们不知从哪里打听到，武汉东西湖区的原住民每人有6亩地。“他们把好的地都挑去了，剩下的边角才是我们的。”村民们在一边叨咕。
沙沟河村民向十堰市南水北调移民办反映意见。村民们觉得自己的“穷窝窝”山清水秀、土地肥沃、水源充足、日子好过。而未来等待他们的却是一块始终干旱而贫瘠的土地。当地村民人均6亩地都不能解决温饱，而只给他们外来户人均1.5亩贫瘠的土地，怎么生存？
土地问题在湖北省的整个移民工作中最为棘手。8月19日，国务院南水北调办公室专门召开了南水北调工程征地移民维稳工作座谈会。国务院南水北调办公室副主任张野提出，要深入排查化解矛盾纠纷，切实把问题及时解决在基层和萌芽状态。按照“属地管理、分级负责”“谁主管谁负责”“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访工作原则。
这让丹江口当地的移民官员感觉压力很大。丹江口市委宣传部的周玉娟告诉《中国新闻周刊》：“干部全部被一对一派到下属的移民镇和移民村去做工作，一呆就是几个月。”
但作为移民试点的沙沟河村，搬迁过程中的问题已然被不断传播、放大，在孙家湾村乃至整个丹江口市已是尽人皆知。“沙沟河今年搬不了。”彭治和说，孙家湾村确切的搬迁时间是明年9月份之前，但沙沟河村当下的局面让他备感压力。
村民王林则关心，“我们要搬的地方会不会也和他们一样，没挑好我们可不去。”村主任彭治和不断保证：“我过个把月就去选址，不是好地方，我们就不走。”
彭治和得到的消息是，4月5日，国务院南水北调工程建设委员会办公室主任张基尧分别与南水北调东、中线一期工程沿线7省市人民政府有关负责人签订了《南水北调主体工程建设征地补偿和移民安置责任书》，进一步落实了责任。
而南水北调中线工程的库区移民及供水地区相关补偿方案已经出台，而且开始进入落实阶段。预计将有250亿人民币政府投入，帮助“水源地”丹江口水库周边33万移民迁居安置。
长江水利委员会副主任杨淳称，这一针对移民安置的补偿计划，是根据对丹江口水库周边进行实地调查、复核后做出的。预计250亿的补偿金，将用于移民新村的基础设施建设、居屋建设、便民配套服务供应等。
但在资金未落实之前，一切还是个未知数。彭治和感慨：“移民搬迁的原则是：搬得出，稳得住，能致富。但现在就担心‘搬得出，稳不住’。”
“没有好水哪也不去。”
事实上，孙家湾的村民早就有了移民的思想准备。“1992年就开始邪乎说要南水北调。”王林说。早在1990年，长江委就完成了中线工程可行性研究阶段的调查，丹江口水库淹没实物指标也规划了出来。
王林指着边上的小孩说：“我像他这么大的时候，就开始说要移民，等了这么多年，中间不停地说‘狼来了’，最后都没来。”
但真的到了“狼来了”，现实的问题却还没有出路。“日子过得很休闲，又有钱赚，干吗要搬走。”库区的人们已经适应了这种悬而未决的生活。
孙家湾村民大多在五指山上种有果树，水库即将没顶的水位线，让村民们普遍存在着顾虑。果树在172米的水位线上，房子则在172米的水位线下。也就是说，丹江口水库一开闸，孙家湾的房子会被淹掉，但是村民在山上的果树却不会。
问题的症结是，“水位线上的国家不给补偿。”彭治和说。村民张丁平补充说：“也就是说，我搬到武汉去，而我的柑橘还在这，想要钱我得每天跑来种，国家不赔偿我？”彭治和点点头：“是这个意思。”
张丁平摇头：“现在的柑橘是我辛辛苦苦种的，不补我就不搬。”孙家湾的村民大多种着柑橘树，张丁平一人承包了1000多棵，每年八月十五早市，十一期间正式上市，平常时，一斤能卖1毛钱，价格好时，一斤卖到两毛。一年光柑橘就能收入2万多元。但95%的柑橘树在172m线上，只有10多亩在线下。172m线上、线下补助不均的问题已经被丹江口市的移民反映了无数次。
湖北省南水北调办规划处处长李静告诉《中国新闻周刊》：“已经开会讨论过这个问题。当初设置补偿标准的时候没有这个经验，将来可能的方案是，中央出一部分钱，地方出一部分钱，把移民的这部分财产买过来。”但这还仅仅是设想，并没有开始通告落实。
除此之外，在孙家湾村，有大棚的村民每亩补贴9000元，“只补设施不补青苗费。”村民花1500元打的井，每口补贴300元。农村房子土木房子每平方米补贴249元。这些让彭治和头疼不已的，也正是移民搬迁补偿方案中没有具体安排。
“都知道早晚是要搬的，但搬去的地方一定要有好水吃。”村民时长连说。现在，孙家湾村每年一个村只需交缴500元水费，就可以任意取水，2000亩地直流灌溉。
这是孙家湾村民们抛开一切问题后最底线的条件。
彭治和说：“沙沟河村现在嚷嚷的问题主要就是引水。沙沟河主要的副业是养殖业，但迁入地水源短缺，不仅不能进行养殖，而且人的生活用水都无法保证。现住村民每天只能供应一小时的水源，更别说种蔬菜。”
“连北京城的人都想喝我们的水，要把我们的水调走。”时长连说，“没有好水哪也不去。”“又有哪儿的水比得上库区？”彭治和反问道。
一辈子的移民
在整个丹江口库区，移民工作不顺畅并非当下的新问题。事实上，近50年来，由于历史原因，当初库区建设时期移民未能得到很好的安置，移民回迁现象严重，致使这些年来，当地始终没有停止再移民的动作。而郧县则是一个再移民的典型
本刊记者/陈晓舒(发自湖北十堰)
1967年，丹江口大坝建成蓄水，郧阳古城被淹没。移民邓国秀一路走一路哭，“哭到都看不见路”，离开了自己故乡。从一个县城工人移民到农村去种地，熬了14年之后，邓国秀还是没能适应外乡的生活，最终在1981年重又逃回了家乡。当年郧阳古城已经成了郧阳县，在被淹没的老县城对岸那片荒山上，他与那些当年不愿离开的郧阳人聚居在一起。
但安稳熟悉的日子还没过上多久，南水北调中线规划后，十堰市郧县又将移民的消息再一次传来，本不富裕的老县城从此停止变化。
郧县的老人们大多已经历一次移民，他们深知：“只有自己的家乡才是最适合。”再移民对他们来说，是更加难以接受的。这也是导致南水北调中线工程移民工作难以进行的原因。
“停建令”
进屋时，陈泽华在高她半个头的地方比划着，172米的水位线正好没过这座房子的门梁。
这是郧县城关一所192平米的房子，15瓦的白炽灯照着昏黑的水泥墙。这些年，陈泽华一家6口人靠擀面糊口，“每月全家收入差不多能到2000元。”陈泽华说。屋外一对从郧县县城来的新人在巷口拍着婚纱照。“经常有人过来拍，因为这里古旧。”陈泽华说。
2003年，国务院办公厅下发《严格控制丹江口库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》(国办发200312号)，要求“在丹江口工程区域内，任何单位或个人均不得擅自新建、扩建和改建项目”。凡违反规定的建设，拆迁时一律不予补偿。
这就是库区人天天挂在嘴边的“停建令”。而事实上，在白纸黑字公告前的1990年，长江委(长江水利委员会)就完成了库区淹没实物指标调查。郧县城关镇属于将被淹的范围，从这时候开始，就路不再修，房不再建，连电网都不再改造。各家只安着白炽灯照明。
“都说库区是贫困区，移民成本低，如果不是几十年不发展，也不会是今天的样子。”陈泽华说。早在20世纪五六十年代，丹江口水库的建设，郧县百姓就有几次移民的经历。
而如今，南水北调中线工程将涉及湖北省内丹江口市、郧县、郧西三个地区的移民，郧县是主要淹没区，这在丹江口大坝加高之前就早已确定。
按照南水北调中线工程移民规划，郧县需要动迁移民5.6万人，这占郧县人口近十分之一，其中外迁3.5万人，内安2.1万人。
和丹江口市“穷县富民”的局面略有不同，在这个频繁移民的县城，居民生活并不富裕。陈泽华1999年的时候，住的还是土坯房，天阴漏雨一直支撑着，“说要移民，大家就都不修房子。”陈泽华说。直到实在熬不住，才盖了混合结构的房子。
邻居邓国秀的四间土坯房从未翻新过。2003年2月份，长江委到城关镇进行实物普查，地方有关部门为此组成了一个580人的联合调查组，历时80天，对库区淹没实物指标进行了全面调查。
“2007年又做了一次实物调查，工作细致得很。”邓国秀说。“长江委”在陈泽华的屋子的门栏上做了标记“172m”，低处邓国秀的土坯房外被标记上“163m”。
陈泽华混合结构的房子每平米补贴387元，邓国秀的土坯房每平米补贴155元。“还不够当年盖房子的成本钱。”陈泽华说。
尽管生活因为南水北调而无法改善，郧县人还是不愿搬离这个破旧的县城。“终究还是要搬回来。”陈泽华说。这一次南水北调中线工程的33万库区移民，大多和郧县百姓有着同样的经历。
再移民
陈泽华在15岁的时候就经历过一次移民，那还是在1967年。早在1956年，长江流域就规划丹江口水利枢纽工程。1958年中央政治局成都会议决定，修建丹江口水利枢纽，作为根治汉江水患、引汉济黄的控制性工程，同时为将来南水北调工程奠定基础，将丹江口水利枢纽工程建设纳入第二个五年计划。
当时毛泽东在会议上讲了一段话：“打开通天河，白龙江，借长江水济黄，从丹江口引汉济黄，引黄济卫，同北京连起来了。”会议结束后，湖北省省长张体学就紧急将工程上马。
这一年，陈泽华4岁。当时郧阳县还热火朝天建设着另一项大工程——“第二汽车制造厂”。她的邻居邓国秀就在这个厂子工作。
丹江口水库工程开动，随即将淹没坝区河南淅川28.5万亩耕地，湖北郧县、均县、郧西39万亩耕地，39万人为此要远离故土。
在那个时期，“大跃进”伴随着“三年自然灾害”，搬迁的方式几乎是“以水撵人”，水库水位不断变动，蓄水位从120米、145米、147米，到157米、159米，水位每调高一次，移民就得仓皇走一批。
搬迁之前，“长江委”在郧阳县城挨家登记人口，“通知这一带马上要移民，去哪不知道，移到新地方每人半间房。”陈泽华说。
1969年，国务院决定将丹江口水库蓄水位提高到155米，郧阳县属于移民水位线以下，郧阳人梅洁在回忆那段历史时写道：“一位郧阳城老人得知后，连夜将棺材放在了家门口，自己爬进棺材中。他发誓，除非我死了，别想动我的房屋，别想让我离开半步。”
移民办的人到郧阳县贴布告、发通知，新的移民地是湖北的武昌和京山县，那一年邓国秀27岁，正怀着第四胎孩子不肯走，在郧阳县，她和丈夫都是工厂的工人，“远迁到武昌和京山，就得下地干活，城市人哪里懂得种地。”邓国秀说。
通知发了一遍又一遍，移民办的人最后通知邓国秀：“如果不走，就把户口注销。”“我们吃的是国营粮，户口没了，就没粮食了。”“移民办的人通知完，第二天就开车来搬家。”
邓国秀和丈夫只能拉扯着三个孩子，和移民办的人一起到湖北的京山县。“一路走一路哭，哭得都看不见路了。”
陈泽华一家则死赖着不肯离开。没想到，这一次移民速战速决，“从移民办的人来贴公告到最后撤走不到一个星期时间。”陈泽华说，不肯走的人搬到了郧阳县的后坡上，“来的时候是一片荒地，大家搭起简易棚就住了下来。”渐渐的，这一片地区成了郧县如今的县城。
1970年，丹江口水库蓄水，陈泽华就眼睁睁看着郧阳县被丹江水淹没。邓国秀到了京山县，生完孩子，在丹江口水库蓄水后就偷偷跑回了郧县，和原来的居民住在一起。没几天她被管移民的人又撵回京山县。
回京山县后，邓国秀和丈夫被分到仓库的工间住着，“白天要跟着大集体干农活，我们从郧阳来的人什么都干不来。”邓国秀感觉到被京山县的原住民“排斥”，“在郧阳，生活习惯都是一样的，在京山怎么也适应不了。”1973年邓国秀又跑回郧阳县，结果同样被撵回了京山。
“我们跑回去的人被带回移民地又是哭了一路。”邓国秀觉得自己永远不可能再回郧县了。在京山县他后来炸起油条，卖起了早点。
郧县科技副县长孔文彬在《做好南水北调中线工程郧县水库移民安置工作之浅见》的文章中写道：“丹江口水库1968年建成蓄水后淹没涉及郧县的7个区，搬迁移民11.6万人，其中后靠安置9.8万人，淹没耕地9.04万亩，由于历史原因，当初移民未能得到很好的安置，虽经过中央的多次后期扶持，但仍存在着环境容量不足、耕地量少瘠薄、农田基本建设的标准不高、水土流失严重的问题。”
就这样又过了14年。邓国秀依然念念不忘自己的故土，1981年，她托郧县公安局的熟人把户口迁回了郧县，彻底搬回了老家。此时，大儿子已经成人，留在京山县。
但回到郧县，邓国秀就听说，郧县城关又将成为移民区。2005年9月26日，因为南水北调，丹江口水利枢纽大坝加高工程开工建设，大坝加高后，相应的移民迁移水位为172米，水库淹没影响涉及河南、湖北两省，规划搬迁安置库区移民约33万人。
十堰南调办工作人员在协调移民工作时，告诉《中国新闻周刊》：“南水北调工程的推迟很大原因是移民工作进展不顺利。到现在还都没迁出去，移民工作开始得晚了。”而事实上，丹江口库区的百姓，近五十年来从没有停止过移民的动作。
“说是2010年完成，现在又推迟了，也许到时候又推迟”。邓国秀坐在自家标记“163m”水位线的土坯房外说。她一辈子都在“被移民”，“好不容易回来了，不会再走了。”邓国秀说。
湖北：调水博弈
2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，以应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是此建议尚未获得中央批准
本刊记者/刘炎迅 陈晓舒 (发自北京、湖北)
南水北调工程，这条绵延千里的单行道，“通车”的时间延期5年。
对于终点和沿途的地方来说，这不是个让人愉快的消息。源源不断的长江水，对于干旱少雨多风沙的京冀豫而言，等待的时间够长了。
但是，对于起点——湖北省，这个调水最多的省份，在效率之外，公平也是不能忽略的要素。事实上，他们一直希望通过南水北调工程申请更多的生态补偿款，让南水北调成为一个“南北双赢、南北两利”的工程。但始终效果不佳。
绕不开的钱
襄樊学院的张忠旺博士从2002年就开始关注南水北调中线工程，是第一个关注中线对襄樊影响的人。
他写了一篇文章，名为《南水北调中线工程与襄樊市社会经济可持续发展研究》，集中阐述了自己对调水可能产生的隐患的担忧。
襄樊市是湖北省委省政府确定的“省域副中心城市”，是汉江中下游最大的城市。这个城市地处中西部的结合带，是西部开发开放中的“桥头堡”。
“汉江流量的增减，对于依赖汉江生存的中游襄樊市影响太大了。”张忠旺说。
襄樊市是湖北省闻名的“旱包子”。其下属的县城，分布于汉江沿岸，又是重要的粮食产区，即便没有南水北调的压力，沿岸的用水也是呈现出过山车式的起伏。
中线工程实施后，当地实际的用水缺口将越来越大，平均供水保证率将下降三分之一。“调水降低了沿岸地下水位，将影响襄樊城区100多万人的饮水。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。
饮水问题只是看得见的难题，而调水后对于当地水生资源及渔业经济的影响更让靖炳坤痛心。
调水后，水量减少，流量、水位、流速等水文情势都趋于不利，同时水污染物将增加，鱼类的生境将进一步受到不同程度的破坏。靖炳坤说，实施南水北调工程后，襄樊鱼类资源初步估计减少1/3以上，天然鱼产量减少60%，对襄樊市的渔业经济影响巨大。
说起南水北调，很多湖北人显得情绪不高。他们有个很直白的比喻，如同抽血救人，这就是一个无私奉献的事情。
“很多官员其实对家乡都是有感情的，他们支持南水北调的原因也比较复杂，并不是一味地讨好中央，而是看上了这个工程在近期的大量现实收益和远期潜在收益。”一位湖北省调水办的官员说。
南水北调中线的引水方案本来有两个，一是从长江引水，二是从丹江口引水。而湖北省政府积极支持从丹江口引水。汉江是长江以北最大的支流，丹江口以上为上游，丹江口以下为中下游。
沈晓鲤是湖北省环境科学研究院总工程师，他曾撰写了《南水北调中线工程汉江中下游区环境影响评价报告》，并上报了国家南水北调办公室。
该报告明确指出了调水对汉江造成的四个影响，比如调水后，汉江沿岸取水将降低二到三成；汉江中下游水环境容量减少23%；航运受损；渔业养殖受限。
据此，湖北方面提出四项治理工程，希望将其纳入南水北调总规划，并要求得到生态补偿。
根据测算，湖北省提出了21亿元的生态补偿金要求，用于修建汉江中下游污水处理厂等项目，但多次与长江委沟通后，长江委并不同意这一数额，在最终的《南水北调中线一期工程总体规划》里，这一数额被压缩为4.39亿元。
20世纪90年代，南水北调工程规划之初，当时工程对汉江中下游可能造成的严重影响并没有引起各界的足够关注，一个细节是，当时中央仅下拨3000万给湖北，用于环境治理。
2003年底中线开工，特别是丹江口大坝加高工程启动后，湖北各地方政府终于坐不住了，他们四处游说，期望中央加大环境治理及提高补偿，甚至提出标准要“比照三峡工程”。
3年后，湖北省正式将各地方城市的环境呼声集结起来，以“环评报告”的形式上报中央。
钱，成为最终一个绕不开的结。
在这个问题上产生矛盾的并非一地。南水北调中线工程，最终目的地是北京，但事实上，另一个主要的受惠者是河南省。
这条全长1277公里的“单行道”， 在河南省境内，延展731公里。按照河南省官员们的预想，他们将在这731公里上开出39处用水口，42座城市等待着远道而来的长江水。中线一期工程，95亿立方米的长江水北上，在到达北京之前，河南省将截流37.69亿立方米。这远远大于北京最终享用的10亿立方米。
在河南境内，南水北调的工程线路比湖北长，收获中央财政的支持力度也大，这让一些湖北省的官员有些不平衡。在他们看来，整个南水北调起关键作用的是湖北，是调水之源。一位当地官员对《中国新闻周刊》说。
国务院南水北调办公室主任张基尧在接受央视采访时称，中线通水时间推迟，主要是影响工程建设的许多经济社会因素发生了变化，“由于国家政策调整、物价上涨以及南水北调投资结构变化，工程整体投资有较大增加，需要中央研究决策”。
根据最初的预算，中线和东线加起来的总预算是2000亿元，而最新的规划则增加了整整500亿元，仅中线工程就需要追加将近400亿元的投资。
按照工程总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。
根据“国调办”公布的消息，到2009年4月，中、东线一期工程累计下达投资538.7亿元，其中中央投资270.7亿元，基金79.9亿元，贷款198.1亿元。国家投资已超过50%。
南水北调办一位不愿具名的官员称，工程投资额的调整方案虽然获得了国务院南水北调建委会研究批准，但还需要由国家发改委和财政部协商解决。这么大的追加投资，如何在中央和地方之间协调，将是个很大的难题。
“千载难逢的机遇”
回顾南水北调中线工程的规划史，对于选择调引丹江口的汉江水，当年湖北省是积极推动的。
这其中主要有两方面的考虑：一是丹江口大坝加高，可以解决湖北省此前的老大难。二是调水补偿可以让这个中部省份实现翻身。
丹江口大坝加高，这是湖北省支持南水北调的最大原因。
1958年丹江口大坝兴建之初，大坝设计水位为170米。当时由于3年自然灾害，国家手紧，于是只建到157米就停下了。未达到设计水位的丹江口水库，防洪能力大大下降，从设计防御50年一遇到最终只能维持10年一遇。
2003年洪水，未消减洪峰，丹江口水库差点发生溢洪。而且因为始终有洪水的威胁，整个汉江中下游地区多年来不敢布局大型工业，产业结构一直以农业为主。
因此，丹江口水库成为制约下游江汉平原发展的瓶颈。湖北省从上世纪80年代以来，就多次向中央提出加高丹江口大坝高度，甚至提出由地方财政安排最多20亿的建设资金。
但这一预想始终没有实现。
丹江口加坝170米并非容易。该省一位水利专家告诉记者，单单大坝加高不只是问题，顶多20多个亿，但丹江口大坝加高须移民32.8万人，移民费用至少是240亿，这些移民中涉及一半河南人口，湖北省的财政自然顾虑重重。
湖北省南水北调局局长吴克刚说，丹江口水库大坝加高也就增加了它的水容量，这是南水北调中线建设的关键控制性工程。加坝既能增加向北调水的保证，又能对汉江流域水资源时空分配不均的状况进行有效调节。
2003年南水北调中线开工，这个问题再度被湖北省提了出来。2003年11月以来，湖北省政府专门向中央行文，支持大坝按正常蓄水位170米高程加高，省调水办等部门将力争“170方案”摆在各项工作之首。
在此期间，湖北省政府曾向国家提出调水之后的补偿问题，但顾虑影响“170方案”上马，很快又不提了。
最后，经过一年论证，国务院确定按“170方案”加高丹江口大坝。湖北省调水办在有关材料里写道：“这标志着我省根本利益得到了维护，确实来之不易。”
防洪效益在湖北，而淹没受损集中在河南，如果没有南水北调工程国家拨款解决移民和调水给河南补偿，河南不会同意。
大坝高与低的博弈只是湖北省一系列行动的一个表现。事实上，在当地官方的表述中，南水北调是“千载难逢的机遇”，必须“抓住”。
怎么抓？这是一个需要争取的过程。
据《中国新闻周刊》了解，针对南水北调工程，湖北省委、省政府已经确定了34个“抓机遇促发展”项目，将目标任务、工作责任分解落实到省直有关部门和有关市县。经过近两年的努力，已落实项目37个，超过原定项目数3个。项目范围扩展到防洪、节水灌溉、城市供水等领域。
“要趁势而上。”这是湖北省的基调。
补偿的盲区
“近期国家的生态补偿分为三块：一是水土保持，国家财政转移支付出50%，2008年是10亿多。二是生态补偿，这一部分湖北拿到3.07亿元，陕西是10亿多，河南6000万。库区一个县一年能补4000万到5000万元。第三部分是库区的经济发展规划，这部分资金都还在申请。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。
补偿主要包括四项工程：引江济汉、兴隆梯度开发、部分闸站改造和局部航道整治。这四项最终被纳入国务院《南水北调中线一期工程总体规划》中。
然而，汉江中游的襄樊单单被遗忘了。襄樊处在丹江口水库南水北调中线水源区(丹江口市)以下、引江济汉(潜江市)以上。
“我们不要求多，只要坝下和坝上的补偿是一样的。”湖北省南水北调办规划处处长李静对《中国新闻周刊》说，河南省属于丹江口水库的坝上，湖北省除了坝区丹江口，其余在丹江口水库坝下。
坝上是由国家拿钱，搞治理。坝下则是中央只补贴，地方出大头。
襄樊市水务局总工程师杨心义对《中国新闻周刊》说，襄樊市一直以来向上级申请补贴，对坝上、坝下的不同待遇相当不满。
根据《南水北调中线工程总体规划》，国家的补偿方案和优惠政策主要集中在丹江口库区和汉江下游。丹江口水库大坝加高后，库区周边地区的供水保证率反而得到了提高，水资源保护、水土保持项目纳入国家补偿范围，下游有引江济汉工程，也解决了水源不足问题。
而“我市恰恰是水源‘贡献区’，是损失最直接、程度最大的‘影响区’，但又是国家补偿的‘盲区’‘遗忘区’。”杨心义说，“过去围绕国家大局，我们没有怨言，说水该调就调，但调水对汉江中下游造成了很大影响，而且这部分国家的补偿并不多，这个对襄樊影响很大。……针对下游有兴隆电站和引江济汉工程，对下游补偿还多一些，就襄樊正好处在中下游地区，最为尴尬。”
2009年元月份，身为襄阳区人大主任的靖炳坤，提出了针对襄樊市生态补贴的提案。他是第一个在人大层面诉诸补贴要求的人。当年6月，湖北省南水北调办对此做了答复。
“答复还是蛮好，毕竟高度重视，都在研究，在行动，在制定补偿，所以我们就很满意。毕竟是在这方面关注重视。”靖炳坤说。
但症结还在钱上。
当年，湖北省申请生态治理款21.57亿元，但最后批下来的却只有4.39亿元。这笔钱不可能满足汉江中下游生态环境保护的全部需求，如何分这一杯“羹”自然就显得备受关注。
因为补偿不能完全如愿，在南水北调问题上，湖北省的很多城市和襄樊一样，忧虑的同时暗中展开博弈。
这种博弈体现在对自有水源的保护和补偿的争取上，面对前来采访的记者，襄樊市水务局不放过任何一次表达的机会，他们对《中国新闻周刊》说，计划总投资117.9764亿元，这也是对上申请的补偿款。
“补偿不到位，调水就很难真正意义上成功，这还需要我们继续争取。”靖炳坤说。
“四大补偿工程属于公益性质的工程，基本上不具有‘造血’功能，将来建成后，它们未来的运行费用由谁来埋单？”武汉大学水利水电学院一位不愿透露姓名的教授这样说，“建立长期的补偿机制，这是需要解决的体制问题之一。”
“即使没有南水北调，四大补偿工程湖北迟早也要自己建设，而目前，除了四大工程建设资金以及中央财政的4.39亿元环保资金，湖北省没有参与到长期的利益分配机制中，”湖北省政府人士称，“比如，在南水北调中线水源公司中没有股份。”
南水北调中线水源有限责任公司由水利部于2004年8月组建，公司领导班子委托长江水利委员会党组管理。公司属正司(局)级单位，作为南水北调中线水源工程建设的项目法人。按照湖北省的预想这个机构最终将在实现调水后获得长期收益。
2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，已应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是尚未获得中央批准。
“宪法规定水资源全民所有，那么，湖北该不该拿南水北调的收益？目前我国法律在这方面是空白的。”上述武汉大学水利水电学院教授说。
抉择天津：调水还是淡化？
今年，南水北调将延期5年进京的消息传出后，海水淡化这个话题再次被人们谈论，一些乐观主义者说，从目前的技术条件来看，海水淡化能够缓解京津两市的缺水困境。有人甚至还拿水价成本来论证，认为海水淡化的优势或许并不比长途跋涉的调水差。
对于天津这座北方滨海城市，关于水的选择，是一个无法绕开的话题
本刊记者/刘炎迅 (发自天津塘沽)
南水北调进京延期5年，但天津方面的中线工程并没有因此而放缓。今年7月15日上午9点，天津市中心城区供水工程浇筑第一仓混凝土，这是南水北调中线天津市配套工程中一个重要的组成部分。
天津市水务局告诉《中国新闻周刊》，这项配套工程，全长8.5公里，横贯天津干线分流井和西河泵站之间。
该线路建成后，从长江远调而来的水，在送往北京的路上，将会从这里被截留一部分，到时候，长江水将会以每秒钟27立方米的流速，从分流井导出，供给天津城市用水。
天津市是一个资源型缺水的特大型城市，加上引滦外调水量，人均水资源占有量也仅有370立方米，远远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。
国务院批复的《南水北调工程总体规划》中明确，中线工程天津市分水量为10.15亿立方米，可收水8.63亿立方米。
“我们该做的都在按部就班地做。”该水务局一位不愿具名的办公室官员对《中国新闻周刊》说，至于水何时能到位，这是国家通盘考虑的事情，需要沿线的城市和地区的协调，不止是天津或者某一城市自个儿的事情。
反复的热情
天津面临的水危机不是一天两天了。
早在2000年，经济上试图突破的天津市，资源性缺水问题就显得日益严重起来，客水来量日益减少，用水供需矛盾紧张。“新区那里，很多企业和工厂都是喝水的大老虎”。
阮国岭告诉《中国新闻周刊》，天津本身没有水源，地盘小，降水量也小，缺乏贮存水的好条件，因此很大程度上还是要依赖外来的水。
目前，天津的城市用水主要依赖于滦河水。1983年完工的引滦济津工程，正是从潘家口水库引出滦河水，以补给唐山、天津二市供水不足。引滦入津工程全长234千米，是当时中国最长的引水工程，平均每年向天津市输送8.1亿立方米的淡水。
引滦工程并未彻底解决这座滨海直辖市的水危机。尤其是最近几年，北方地区连年干旱，水质污染，水资源的可利用量日趋紧张。
在有限的水资源下，天津市出路最初只有一条，节约。
在2000年前后的几年里，天津市工业用水的重复利用率达到86%。这个数值在全国来说，都是比较高的。
但是，即便天津做了很多，水危机并没有完全远离。
寻找水源，是一个当务之急，但是对于刚刚起步的南水北调工程，天津又显得忧心忡忡。
首要的问题是污染。
在南水北调的总体规划中，北京是中线的主要供水目标，而东线，则是天津。从长江到天津北大港水库输水主干线长约1156公里，其中黄河以南646公里，穿黄段17公里，黄河以北493公里。
在1990年代里，在长江和天津之间的这些水流通过时必经的省份，污染成为报端屡见的顽疾。山东、江苏北部的一些地方，比如徐州、淮安等地，在招商引资的过程中，将苏南的那些高污染的企业和项目搬了过来，产业转移引发了大规模的污染转移。
曾经主持制订《南水北调东线工程治污规划》总报告的负责人夏青教授曾对媒体说，“早在工程之初，河北和天津就拒绝用东线之水，他们不大相信山东能把水治好。”
早在2001年10月30日，时任水利部部长的汪恕诚在一篇题为《水环境承载能力》的发言中就透露，“天津市最近用文件的形式正式提出不用东线水，因为对南水北调东线的水质不放心，对水污染能否治理好不放心。”
比起东线，中线调水一直更让天津期待。
水利部张基尧副部长曾在2000年到天津召开专项会议，他当时就说，“以前你要上东线，我要上中线，大家总是从一个局部利益出发。”
按照预定计划，东线调水最终会流进天津北大港水库。为了增强储蓄东线来水的能力，东大港近年来不断修缮和加固，仅2005年，加固工程总投资就达到1.6亿元。
今年8月，中国南水北调办公室副主任李津成，率队对山东省截污导流工程建设及胶东调水工程进行调研。截污导流工程作为东线治污的重要措施被纳入南水北调主体工程，是东线水质保障的一道主要的防线。
李津成说，南水北调东线工程成败在治污，关键在山东，难点也在山东。
在《中国新闻周刊》的采访中，天津市的相关官员更多地会谈及中线工程，而对东线，却言语不多，他们基本的观点是：东线的主要工作是山东省，治污不达标，一切都是白忙。
最近几年里，山东涉及到东线工程的几个城市开了多次联席会议，号称一起打造清水长廊，保证北调的水不受污染。
这些消息，现在也在软化天津市水务官员的心。“东线和中线如果一起能给天津供水，那再好不过了。”
提起南水北调而来的长江水，多位天津市官员都显得兴致很高，不断强调着南来之水的价值——到时候，天津市中心城区的新开河、芥园、凌庄三大水厂将得到长江水和滦河水的双保险，形成以“一横一纵”为骨干网络的供水格局，五大水库联合调水，缓解主城区供水紧张，也能提高供水保证率。
海水淡化的梦想
在南水北调延期5年的消息之下，海水淡化再次成为人们关注的焦点，对于北方缺水城市，有效地利用身边的大海一直是人们舍不去的梦想。
淡化水和远程调水，投入产出比一直在人们的算盘上博弈着。
但无论是示范城市还是技术的发展，到目前看，依靠海水淡化完全解决城市用水依然相对渺茫，只能解决一小点问题，城市的人们，日常用水可能无法在短期内寄托于此。
天津市水务局在各种场合多次提及，由于中心城区及新四区，滨海新区的塘沽区、大港区是天津市经济社会发展的重点地区，将采取引滦水、引江水、地下水、淡化海水、再生水等多水源供水。
作为海水淡化领域的专家，阮国岭一直期望海水淡化能发挥更大的作用。
“海水淡化在全国也是刚刚起步，天津其实也不例外。”他坦言，在天津，早在1989年就开始尝试海水淡化，但是后来的十几年里都没有上新的装置，现在天津已经在运转的日海水淡化量也就2万吨左右。
阮国岭也记得，在2002年，天津市面上曾出现过罐装淡化海水，当时，有媒体惊呼，“未来水世界在召唤”，“饮用的大海情怀”。
“这只不过是一个商业炒作而已”。阮国岭说，把海水淡化了之后做成罐装水，很不现实，比如一天罐装3000吨水，这在物流的角度来看就需要专列来运，是一个巨大的运输量，而另一方面对于城市的日常居民用水来看，这又显得实在微不足道。
目前，天津主要有两个比较大的海水淡化项目，一个是北疆电厂，一个就是大港新泉。
大港新泉在今年7月份刚刚投产了一个新的装置，媒体的表述称，这将解决一个大乙烯项目的“豪饮之需”。
大港新泉海水淡化工程项目位于大港区海洋石化产业园区内，是天津市20项重点工业项目之一，由新加坡凯发集团投资建设，项目总投资额7.5亿元，建成后将成为亚洲最大的海水淡化项目。
目前，新泉海水淡化工程已经完成了项目的主体工程施工，并进入了设备调试阶段，初步具备了向“大乙烯”供淡化海水的条件，并且已于今年6月底开始以每日2万吨的规模，向“大乙烯”试供水。
阮国岭说，现在淡化出的海水，基本就是就地消化。根本谈不上向主城区的居民供水。
预计今年下半年该项目一期工程建成投产后，将日供“大乙烯”项目淡化海水6万吨至8万吨。一期建设海水处理能力为日产10万吨，并最终形成日处理15万吨的能力。
阮国岭说，天津市主城区的日用水量约为160万吨，新兴发展的滨海新区，也需要大量的淡水，所以，该项目日后主要为“大乙烯”建成投产后提供淡化海水外，剩余产能也只是供给园区内其他工业项目用水。
“天津的海水和别的地方比还不太一样，比较脏，工艺上需要有一个比较长的考验，比如一个厂子预定的产量是10万吨一天，但实际到底是多少，也是一个考验。”阮国岭坦言。
阮国岭说，海水淡化在中东地区用了四五十年，没有这些水，可能就没有阿拉伯国家的繁荣，在沙特和阿联酋，海水淡化水对于老百姓都几乎是免费的，敞开来用。
把海水做到能喝的程度和做到供工业使用的程度的成本，其实差别不是很大。因此目前从国际上，都是按照饮用水的标准来淡化海水。淡化的海水进入到城市管网，有一个后处理的问题。
“这不同于直接给某个单位或者对象供水，那是知道具体水的用途，就会选择适用的管道。经过淡化的海水有呈酸性的，所以就对输水管道有一定的要求，现有的城市供水管道，有些需要改进，否则会被腐蚀产生红色的水渍混杂”。阮国岭说，海水淡化是否能进入到普通老百姓的家里，这其实不是一个技术性的问题，而是城市管理者的决策层面的问题，有人说海水淡化的水价贵，这其实得这么看，如果这个地方没水，只能用海水，那无所谓贵与不贵。用不用淡化的海水，很大程度上看的是这个地区的水资源能否平衡。长途调水，是国家补贴投入，并非市场化选择，在这个背景之下，很少有人愿意自己贴钱去搞海水淡化。“如果还像以前，利用黄河水的水资源费只有每吨几分钱，那就没法搞海水淡化了。那就是政策在鼓励低价掠夺别人的优质资源”。
根据国家《海水利用专项规划》发展目标，到2010年，中国海水利用对解决沿海地区缺水问题的贡献率达到16%～24%，海水淡化基本能与自来水相竞争，并可为缺水城市提供安全可靠优质淡水的重要水源。
到2020年，中国海水利用对解决沿海地区缺水问题的贡献率达到26%～37%。
阮国岭认为，在中国国家政策和规划先行的背景下，未来海水的淡化市场面临着巨大的机遇，同时也存在着一定的风险和不确定性。多年来担任国家淡化水技术攻关带头人的阮国岭，和很多北方城市的官员有深入接触，他坦言，现在沿海的很多北方城市都在搞海水淡化的项目，但这其中很多都是政府的宣传，都搞项目跟国家要钱，不是实实在在地做项目。
“北京到底缺多少水？我们在做曹妃甸的淡化项目的时候，也跟北京的发改委接触，他们也说不清自己到底缺多少水，政府的很多数据都缺乏严谨性。如果说现在北京的规模和人口保持稳定，那么不该缺水，但如果继续膨胀人口，那其实需要考虑的是这个地方的综合承载力是多少，不单单是一个水资源的事情”。
重构资源跨地区配置机制
秋风
近些年来，南水北调工程始终干干停停，主要症结是相关各方利益难以平衡。而利益之所以难以平衡，主要原因在于，没有找到一种合理的谈判机制。
治水乃是天下之大事。在中国古代的历史记述中，大禹就是因为成功地完成治水大业，而受禅于舜。德裔美国学者魏特夫曾在1957年出版了一本专门从治水的角度解释中国历史的著作《东方专制主义》。在这本引起广泛轰动与争议的著作中他提出，中国古代社会是一种“治水社会”(Hydraulic Society)。因为治水涉及范围很广，工程巨大，必须通过劳动力、生产资料、技术和管理体系的高度集中才能完成。正是这种高度集中造成政治权力的集中。
尽管这样的观点从历史上看是站不住脚的，但它也确实描述了一种解决资源的跨地区配置的机制，这种机制正是目前政府所广泛使用的。
中国作为一个大国，各种重要资源都面临跨地区配置的问题，举其大者如劳动力、土地、煤炭、石油、粮食，以及水资源。从学理上说，可以由两种方式进行配置，这两种方式目前也都有所使用。
粮食、煤炭、石油等资源基本上是自由流通的，借助于市场机制，由生产者、经销商与消费者通过直接的平等谈判进行跨地区的配置。
水资源的配置却遵循另外一套机制。这里没有市场，没有供需双方的直接、平等的谈判。相反，在配置过程中，中央政府——或者它的相关部门，比如水利、财政、综合管理部门——是主角。在南水北调工程中我们可以看到，中央政府决定上马这项工程，而被要求输出水资源的湖北等地，不得不与中央政府进行谈判，向中央政府要求得到它认为合理的补偿。将获得水资源的地方政府在这一谈判过程中似乎是缺席的，即便它为资源付出代价，也是向中央政府支付。
这样的模式行之已久，它也是50年代的集中计划体制的重要特征，并被认为是这种体制的一大优势，所谓“集中力量办大事”。在特定环境下，这种模式也确实具有高效率的优势。正是借助这种优势，中国在过去几十年间修建了数量极为庞大的跨地区的资源调配工程，典型就是各地大大小小的水库截水、调水工程，比如，本来就缺水的山西反而向北京供水，河北北部的贫困地位为了保护北京的水源而放弃发展工业等等。
这些工程之所以得以实施，乃是因为中国的实际政府架构是单一制的，上一级政府对下一级政府拥有巨大的支配权，这样，上级政府就可以把自己的规划强加给下级政府，把资源在下级政府之间来回“调拨”。付出和得益的双方不用直接进行交易，进行谈判，而是在上级政府那里统一结算，由上级政府为资源定价。
这种资源跨地区配置机制的正常运转需要特定条件，这就是整个政府体系具有较强政治动员能力。下级政府无条件服从上级政府的决定，民众也无条件地服从政府的决定。80年代以前这种条件也许比较充分，此后，这种条件就逐渐不那么完备了：民众逐渐敢于大胆地主张自己的利益，而不会听任地方政府随意处置；受民众的影响，以及其他一些因素，比如政绩考核机制推动，地方政府官员同样具有越来越强烈的地方利益意识，对上级政府要求自己付出代价的决定不再轻易顺从。
于是，很多大型工程的建设都遇到了麻烦，南水北调与它之前的调水工程相比，所遇到的阻力就大得多。而且可以设想，地方和中央政府之间、政府与民众之间的利益分化将会越来明显。在这种情况下，解决资源跨地区配置的机制恐怕不能不进行调整。设计大工程的专家们、主导大工程的中央政府不能不承认下面几项原则：地方政府的权利与利益、民众的权利与利益，都是不能忽视的。任何大事，都不能让任何人单方面地付出；凡有付出，都应当得到合理的、充分的补偿。
那么，如何能够让补偿合理而充分？比较可取的办法是让资源的输出与输入方直接进行谈判，而上级政府，比如中央政府充当谈判的主持人。相关地方政府及民众代表可以组成一个独立的委员会，在中央政府监管下，对相关的补偿、对资源出售价格、乃至于供应、工程维护等等事务进行管理。
需要特别强调的是必须让利益可能遭受损失的民众参与工程决策过程和补偿谈判过程。否则，仅由地方政府出面谈判，民众利益很可能遭到忽视。即便地方政府获得很多补偿，利益遭受损失的民众，比如移民也未必享受得到。而民众现在是有能力让工程陷入停顿的。
